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徐勇:民主与治理:村民自治的伟大创造与深化探索

更新时间:2018-08-26 06:38:15
作者: 徐勇(华中师大) (进入专栏)  
村民委员会这一群众自治组织不知不觉地走向行政化,村民难以通过村民委员会这一组织平台开展自治活动。

   为了解决日益严峻的“三农问题”,进入21世纪以后,中央提出了新农村建设战略,强调多予少取,一举取消了长达1000多年的农业税,并出台了各种惠农政策。这一举措大大缓解了日益严峻的“三农问题”,不仅为农民减负,也为村民自治减负。与此同时,新农村建设为村民自治的活跃提供了契机。新农村建设面临大量农村事务需要有效治理。一些地方习惯于运用自上而下的政府力量进行治理。而另一些地方则在政府主导下积极探索农民参与治理公共事务的形式。其突出特点是“重心下移”,将村民自治的重心下沉到村民小组或者自然村,即便于村民自治的层面。为了寻找最合适的村民自治单元,一些地方还提出了“利益相关、地域相近、规模适度、文化相同、便于自治”等标准,并在新农村建设中发挥了积极作用。正是在此背景下,2014年和2015年的两个中央1号文件都提出了要探索不同情况下村民自治的有效实现形式。

   党的十八大以后,中央提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标,治理成为国家的重要导向。在这一背景下,民主导向的村民自治进程受到实践的检验和反思。1998年以来,村民自治在民主制度建设方面取得了突出成效,但是也暴露出一些问题。突出的是民主选举中存在贿选和派系竞争等问题,民主自治的形式过于单一,并因为过分强调民主形式而忽视了有效治理,导致村民参与热情降低等。与此同时,从国际经验上看,西方式民主演化至今,在相当程度上陷入形式主义,过分追求民主形式,而忽视民主内容,甚至造成互相对立和撕裂,效率低下,以致人们对民主的价值产生怀疑。如习近平总书记提出的:“我们要坚持和完善基层群众自治制度,发展基层民主,保障人民依法直接行使民主权利,切实防止出现人民形式上有权、实际无权的现象。”中国近些年注意到这一倾向,成功地将治理的理念引入政治生活,注重通过治理让民众有更多的获得感。

   正是在以上背景下,村民自治进入到一个新的通道,这就是有效治理。2006年提出新农村建设的20字方针中包括“管理民主”,2017年提出的乡村振兴20字方针中将“管理民主”替换为“治理有效”。治理有效显然是比村民自治和基层民主的内容更为丰富的范畴,它包括国家治理乡村的大政方针、中国共产党基层组织的有效领导、地方和基层人民政府的有效管理,以及广大村民的有效参与等,特别强调解决问题,促进农村发展。只有在各方面力量的共同努力下,乡村振兴才有可能。显然,有效治理比基层民主的范围更为广阔。

   当然,村民自治进入到有效治理的通道,并不意味着民主与治理是对立的,更不是只要治理不要民主。从广义说,民主意味着国家治理以人民为中心。无论是中央,还是基层党组织和政府,其治理基本依据都是为了实现最广大人民的根本利益。如果离开了民主谈治理,治理有效就无法体现人民群众的利益要求。从狭义上看,治理不仅是领导者的行为,更包括广大民众的直接参与。乡村振兴的主体最终是广大人民群众,没有基层民主保障村民群众的制度化参与,乡村振兴便难以实现。从这一意义说,邓小平在农村改革之初,将调动积极性视为最大民主的提法仍然具有十分重要的意义。

   由基层民主到有效治理,村民自治步步深入。一是内容更为丰富。中国的村民自治产生于农村经济体制改革,特别是所有权与承包权的分离。村民自治作为一种治理方式,一直与产权改革相伴随。近年来,中国农村的产权改革进一步深化,实行所有权、承包权和经营权三权分置。土地如何流转、集体产权如何量化具体化,都关系着广大农民的切身利益。村民自治则为解决这些问题提供了基本的组织制度基础。土地流转、集体产权改革等重大事务的决策过程中,如果没有广大群众通过村民自治平台参与其中,不能使群众自己的事情自己办,不知会发生多少群体性事件。

   二是形式更为多样。中国地域辽阔,各地发展不平衡。村民自治产生起初,注重地方性差异,如《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》明确规定:“村民委员会根据村民居住状况,人口多少,按照便于群众自治的原则设立。”“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”但由于村民委员会的行政化,导致村民自治形式单一化,并聚焦于村委会的选举。随着国家宏观环境的变化,村委会的行政化压力有所减轻,村民自治形式日趋多样化。村民自治从重“选人”到重“议事”,大家的事情大家议,大家的事情大家办。各种协商议事监事的自治形式日益丰富,且在新农村建设和乡村振兴中发挥着重要作用。如广东云浮市在乡镇、村、村民小组建立三级理事会,特别是以组(自然村)为单位的理事会,开发农村内在资源,兴办农村公益事业。湖北省秭归县在建设“幸福村落”活动中,以利益相关和地域相近为标准,将建制村以下的村落作为自治单位,发挥村民内在的主动力量,实现自我发展。

   村民自治作为一种以农民为主体的治理方式,总是与农村的发展状况相联系。随着工业化、城市化的深入推进,村民自治会不断面临新的挑战,如农业老龄化和乡村空心化。没有优质的村民,就难有优质的村民自治。同时,农业和农村的变化,也为村民自治的转化提供了新的进路。从先行探索的一些地方的经验看,地方和基层政府将主要承担公共管理和公共服务职能,村民委员会的行政功能愈益弱化,将向自治性回归,主要是自我处理本村内部事务。同时,对“村民”的定义日益具有动态性,村民自治的运行也日益具有开放性。

  

   原载于:《当代世界与社会主义》2018年第4期,第28-32页

  

  


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本文责编:陈冬冬
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