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赵晨:走向“贸易新世界”的美欧关系

——“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)的政治经济学解析

更新时间:2018-08-17 17:21:48
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)  
也包含加拿大承认一系列欧盟汽车生产标准,双方在技术规制领域进行更紧密磋商等规制协调内容。但是在规模上,欧盟和美国正在谈判的“跨大西洋投资与贸易协定”却是前几项协议所不可比的,TTIP的谈判协商内容也非常广泛,更具时代特征。

  

“跨大西洋贸易与投资协定”(TTIP)谈判的主要内容

  

   2013 年2 月13日,美国总统奥巴马与欧盟理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布美欧启动TTIP谈判[20],目前谈判已进行了十几轮。萨尔斯堡大学的两位欧洲学者将美欧商会和企业界利益集团提交的关于TTIP的商界建议、立场文件和发表的演说,同美欧官方谈判已揭露的内容相比较,得出相似度很高的结论[21]。美国商会(US Chamber of Commerce)和商务欧洲(BUSINESS EUROPE)等代表美欧企业界,特别是大型跨国企业利益的商业团体早已有密切的跨大西洋互动和合作,TTIP谈判开始后,它们进一步实施“TTIP商业联盟”项目,扩大影响,“为TTIP的成功而发挥教育和倡导功能”[22]。从我们下述的TTIP的主要内容可以看出,欧美贸易谈判代表都相当注重双方的“规制协调和趋同”,消除非关税壁垒是它的“硬核”和难点[23],这符合企业界的希望和预期。

  

   TTIP不同于一般的自由贸易区谈判,非常复杂,它被称为一顶“帽子”(chapeau),欧美双方“雄心勃勃”,希望将困扰双边经济关系,当下又有可能解决或者向前推进的事项都纳入这顶“帽子”之下。按照谈判内容、拟实现的目标和拟达成的共同原则,大致可将TTIP分为市场准入、规制合作和促进贸易投资的规则三大类(见表1),市场准入涵盖了商品贸易和服务业贸易,开放公共采购以及更加透明、清楚、直接的原产地规则;规制合作包括协调双方的规制,消除或降低有碍贸易的各种(含动植物检疫、食品安全)非关税壁垒,在化学产品、医药、工程、纺织品、信息技术和通讯产品、汽车等具体产业统一行业标准和监管规则;拟制订的规则涉及可持续发展、能源、便利化、中小企业、投资保护、投资者-东道国争端解决机制、竞争规则、知识产权和地理标志、整体争端解决机制等多个领域。

  

   表1:TTIP内容、目标和原则

  

   来源:本表综合“欧盟委员会关于TTIP第11轮谈判的报告”大纲和欧美TTIP研究者的分类制作,分歧点为本文作者注明[25]。

  

   在这三大类中,市场准入类的关税削减本是传统贸易谈判的关键核心,但在TTIP里却是“最不成问题的问题”。欧美均已形成服务业为主体的经济结构,跨大西洋贸易中商品贸易仅占20%左右,而且欧美目前平均关税水平已经很低,只在3%和4%之间,除了纺织品、鞋类和农产品这几个行业还维持高关税外,其他领域均为低关税或零关税税率。即使在农产品这个最困难的领域里,欧美很多类别的农产品也已实现免税,美国30.7%,欧美31.2%的农产品已经免税。高关税不是很多,美国高于15%关税的产品只占所有农产品类别中的5.3%,欧盟高于15%关税的产品只占所有类别的26.2%。欧美只在少许几个类别互征高关税,如奶制品、糖、饮料、烟草和一些动物产品[26]。由于高关税商品类别较少,价值不高,因而较易用其他条件交换或是用“例外”条款处理。TTIP谈判进程也证明了关税问题较易解决,据欧盟委员会的通报,欧美双方在2015年10月的第11轮谈判中已就97%的商品关税清零问题交换了第二轮文本,只是把农产品问题留下来,打算最后一轮谈判解决[27]。

  

   TTIP的核心是表1的中间一栏,即规制合作,再加上市场准入项下的公共采购和服务业,以及规则部分的地理标志(GI)和投资者-国家争端解决机制(ISDS)[28]。除ISDS属于事后仲裁规则外,其他均属于非关税壁垒范畴。根据约瑟夫·弗朗索瓦(Francois)等学者的测算,对美国厂商而言,欧盟非关税壁垒造就的成本平均为产品和服务出口发票价格的21%,美国非关税壁垒给欧盟厂商增加的成本占到25%,农业和汽车业最高;列昂纳·方塔纳(Fontagné)等学者的估算更高,欧盟非关税壁垒提升了美国43%成本,美国非关税壁垒则使得欧盟成本增加了32%。[29]无论哪一种测算方法,得出的结果都远高于3-4%的关税水平。比如,美国与欧盟之间因为玩具安全标准差异问题,每年玩具厂商为满足对方的设计规定,通过对方的产品测试就需要花费30亿美元[30]。在机械方面,美国每个州对电线、通风管和水管都有颜色方面的特殊规定,欧洲出口商如果想进入美国市场,就需要分别满足美国各州的法令[31]。汽车业更是如此,汽车及其零部件生产者不得不遵从两种不同的安全、测试或是认证条件,这些额外成本致使法国、意大利等实力较弱的欧洲国家汽车生产厂商几乎无法进入美国市场。2013年10月10日,欧盟委员会前任贸易委员卡雷尔·德古赫特在阿斯平研究所(Aspen Institute)的年会上说:“没有人怀疑美欧生产的汽车的安全性,但是,从车灯到电动窗户,我们都有不同的安全规制。我认为,欧美双方的监管人员肯定会同意这一点:许多规则确定的安全水平事实上是相同的,尽管两者并非完全相同。如果双方能达成共识,那么,汽车和汽车零部件的生产者在进行跨大西洋贸易时就不必遵从两种不同的技术要求了”。[32]

  

   欧美之间的TTIP谈判无疑还具有很多传统自贸区的特征,比如欧美对某些类别农产品的关税、补贴和市场准入保护,法国对文化音像产品的配额保护要求,美国政府的“购买美国货”法令以及其他的政府采购市场不开放问题[33]。欧洲对美国不尊重知识产权中的地理标志(指以地方和特别属性命名的产品,特别是食品和酒,比如香槟、帕尔马火腿、菲达奶酪在欧盟,只有这些产地的酒、火腿和奶酪才能拥有上述称谓,但美国厂商早已将这些产地当做产品的一部分,在美国及全球市场售卖)也很有怨言。但在规制问题构成跨大西洋贸易和投资主要障碍的情况下,欧美谈判双方将破解技术性壁垒,解决欧美产品和服务的不同标准/规制难题,处理规则冲突、安全标准和环境标准的差异,作为谈判的核心部分。欧美谈判双方在世界贸易组织较低标准的《技术壁垒协议》(TBT)和《植物与卫生植物措施协议》(SPS)基础上,针对化学产品、信息技术和通讯产品、工程、药品、医学设备、纺织品和制衣、汽车,以及金融服务业[34]各行业的技术壁垒特征单独谈判,形成单独政策,最后合成为一个覆盖面广的综合性规制协调体系。这种综合性规制协调方法,之前只在2014年达成的“欧加全面经济和贸易协定”(CETA)应用过。同时TTIP开启了欧美产品技术法规和标准的相互介入式管理,即在一方制订技术法规和标准时,便需要评估对对方的贸易影响,授予对方贸易利益相关方参与的权利[35]。美国行政管理机构在制订一项新的有可能影响到欧盟对美国出口的市场规则时,根据TTIP规定,它就需要事先警示欧盟,并向欧盟提供它的立法依据,美国立法机构在决定前,要听取包括欧盟在内的各方意见。反之亦然。美国政府和欧盟委员会希望将TTIP建成一个美欧各自规制机构之间的深度交流系统,可以不断地在此框架下解决未来新出现的规制问题,使TTIP成为一个“活的协议”(living agreement)。美欧监管机构不但相互认可对方的监管规定,还要统一或者简化双方的监管政策,在现有的TTIP提案中,甚至还有美欧机构共同实施检验的建议[36]。

  

社会和国内政治的反制

  

   从TTIP的谈判内容可以看出,美欧等发达国家集团在全球供给链时代,政府职能已经开始转变:为了资本更方便的流动,降低企业成本,它们需要相互协调各自的市场监管规制,改变自己管理国内市场的方式,在主权方面做出让步,实现国内规制的“去政治化”。[37]但是,资本对国内政治的这种干预引起了欧盟和美国内部社会层面的强烈反抗:TTIP这样的深度贸易协定过度有利于生产厂商,生产者因为都已普遍国际化,所以无论国内国外厂商均赞成协调和统一规则,这样它们就可以按照一个标准扩大生产,以较低成本取得规模效应,而消费者的权益以前一直由自己国家政府根据历史传统和文化特点予以保护(并且是通过长期的国内社会斗争才得来的),所以,在TTIP谈判着力实现欧美市场规制趋同的状况下,欧美很多消费者开始自发组织起来反对这种生产者联盟(或者说资本的侵蚀),因为这种新贸易可能带给他们无法抵御或是难以控制的巨大风险。

  

   跨大西洋双方协调监管机制后,欧美双方各自的劳工权益、环境保护、消费者权利以及食品安全标准是会降低,还是提高?在谈判处于保密状态,外界没有清楚知情权的状态,社会权利和生态标准较高的欧洲人对此更为担心。比如德国、法国等欧洲国家一直担心美国开采页岩气所使用的“水力压裂法”(fracking)技术或将进入欧洲市场,污染水源,破坏地貌。美国农产品标准较低,禁止加入的化学成分远少于欧洲,欧洲各国环保组织与绿党通过社交网站多次发起抗议TTIP的示威游行,反对美国“氯水鸡肉”、“转基因玉米”以及“荷尔蒙牛肉”进入欧盟市场,警告TTIP协议生效将导致欧洲农产品的有机转型导向出现反转。注重绿色生态理念的欧洲消费者将转基因食品称为“恶魔”,认为取消转基因食品进口禁令将为欧洲食品安全带来重大问题。此外,美国一直向欧盟施压,要求欧洲放宽数据保护规定,但欧洲民众对此非常抵触,他们担心一旦TTIP达成协议,美国互联网公司就可以利用ISDS机制对欧盟数据保护法规提起诉讼,让谷歌等互联网巨头随意获取民众个人信息,侵犯自己的隐私权。斯诺登事件曝光美国国家安全局窃听德法等欧洲国家领导人电话,欧洲人,特别是德国人对信息安全问题更加敏感。2016年5月美国总统奥巴马访问德国前夕,德国多个组织和社会团体在汉诺威举行反对TTIP的的大规模游行示威,示威人数达到9万人。5月2日,国际环保组织——“绿色和平”,向荷兰和德国的多家媒体提供了多达248页的文件,披露了美欧关于《跨大西洋贸易投资伙伴关系协定》(TTIP)的秘密谈判内容。文件显示美国谈判者在市场准入、公共采购、转基因食品、地理标识、文化产品、监管政策等诸多谈判领域的强硬立场。绿色和平组织号召所有关心环境、动物福利、劳工权利和互联网隐私问题的民众关注TTIP谈判[38]。而美国方面也有相关的社会疑虑,2008年金融危机后,美国实行了比欧洲更加严格的金融监管,对对冲基金的监管更加严格,所以美国工会和非政府组织担心金融业纳入TTIP框架,会降低美国的金融监管标准和消费者保护水平[39]。

  

尽管有共同的地缘战略需求,但欧美谈判TTIP依然存在着显著的政治分歧,这些分歧点固然有传统的国家利益博弈(比如市场准入和关税问题),但更多争执来源于应对风险和管理市场的政治理念和制度差异,属于更难协调和统一的政治文化范畴,符合拉米关于“贸易新世界”政治的理论概括。对市场和政府的关系,美国崇尚“市场至上”的理念,(点击此处阅读下一页)


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