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王亚明:义务教育入学机会平等的实现路径

更新时间:2018-08-14 07:22:33
作者: 王亚明  
通常School Committee会任命一个专门的委员会来负责此事。该机构会在咨询学区相关人员以后分析社区、人口分布、住宅及学校分布等数据,制定学区调整的初步方案(通常会包括一种以上的方案),向公众公布,并组织听证会充分征询公众的意见,且鼓励学区内的每一社区都有代表参加听证会并提供反馈意见。在充分考虑公众意见的基础上,该委员会将最终方案上报School Committee投票确定。

   (二)美国学区的资源配置

   美国各学区的教育资源分配比由联邦政府在收集、分析全国教育信息后做出决定。美国经济机会署倡导在全国范围内实行“补偿教育”方案,对教育水平发展落后地区提供更多的教育经济补贴,并努力改善其办学条件,以便提高其办学质量。在教师资源配置方面,美国联邦政府做出了两个重大举措:首先,他们注重缩小不同地区之间教师的待遇差距,为任教于办学薄弱学校和边远学校的教师提供一定的优惠政策和财政补助,吸引优秀教师到学校任教。其次,美国“人才流动激励”(TTI)基于薄弱学校实际需求和教师自愿的原则,实现“输入校”和“输出校”之间的供求匹配,推动全国范围内的优秀教师流动,实现优质教师资源的共享。[20]学区通过建立网络资源共享平台,将优质课程进行学区内共享,统一教学质量标准,使每位学生均有机会享受到优质的课程资源。在教育设备的配置上,学区内各学校也秉持着“不求所有、但求所用”的资源共享原则,将学校资产变为学区资产。[21]

   (三)对我国学区布局和资源配置的启示

   1.优化学区内部划分

   美国学区的划分多是由历史原因形成,导致各学区内学校数量、质量有较大差异。所以,在我国学区划分时要综合考虑多种因素,如地区的经济发展水平、学校数量、教师质量等等,农村一直是教育质量薄弱地区,美国农村地区学校合并的举措并未取得良好效果,其可能的原因之一是将同一水平的学校相合并。因此如果学区布局调整时无法打破城乡教育质量现状,反而会拉大城乡教育质量的差距,因此,我国在学区布局调整时如果能将临近农村的城市学区与农村学区合并,让城市学区起到中心拉动作用,使学区内部升级,将会提高农村的教育质量水平。其次,就城市的学区布局过程中我们要有动态学区的观念,学区布局不是一劳永逸的,为了保障各个学校教学质量的提升,我们可以每隔几年对学区布局重新调整,保持学区持久的活力。[22]

   2.建立教师流动机制

   教师、校长等软实力的均衡对教学质量的提高更有意义,美国通过“人才流动激励”政策的推行对学生学习结果产生了持久的影响,由此可见,建立教师流动机制对平衡我国教师质量具有重要的意义。[23]而要想让教师自愿到学区内甚至学区外的学校授课,得先建立人性化的保障制度,如教师保持原校的编制、制定全国统一工资标准等等;也可以建立奖励机制,如与职称评定和职务晋升相挂钩。有了有效的保障机制或者奖励机制,教师才能无后顾之忧地到薄弱学校授课。通过建立教师流动机制,使优秀师资力量在全国范围内流动才能真正激发教师队伍的活力,带动薄弱学校教师成长。

   3.加大向教育薄弱地区的经费输出

   美国义务教育财政拨款的原则从注重经费平等分配过渡到注重资源平均分配,我国的义务教育财政拨款原则也应遵循这个基本轨迹。我国教育水平低下的地区无论在硬件条件还是师资力量上都明显落后于发达地区,因此,在这种教育发展水平不均衡的条件下,就不能再以“公平”的方式划拨教育经费。国家应当根据不同地区的教育资源分布情况,找出资源贫乏区并输入大量的优质教育资源。另一方面,为了使各地区的师资力量均衡发展,不能仅仅依靠教师流动机制对学校的支持,更要激活学校本身的教育资源存量,运用教育经费使教师接受更多的培训、增加进修的机会。

   五、国外择校政策透视及其对我国的启示

   20世纪80年代以来,西方发达国家义务教育阶段的入学政策出现了一个逆转:从限制择校到鼓励择校。以美、英、加三国为例,美国择校措施的特点可总结如下:从中央联邦政府到地方各州都采取了积极鼓励,在经费上给予大力资助;采用多元化的办学模式,出现了磁石学校、特许学校、家庭学校等有特色的办学模式,打破了过去只由政府办公立学校的局面;加大了教育的市场化倾向,实施了教育券制度。[24]英国早在《1944年教育法》中就有关于择校的规定,1988年英国颁布了《1988年教育改革法》增加了家长择校方面的权利:一是开放入学政策。所有公立学校在其招生定额内,不得以计划或效率为理由拒绝家长的要求;二是最大限度地设定各学校的招生定额;三是按学生数拨教育经费。加拿大的学校选择政策很有特色,加拿大法律规定,教育属于地方职责,加拿大有进行学校选择的公共资助系统,许多省份为具有资格的私立学校、独立学校提供公共资金,这些资金采用类似于债券的形式向每个学生直接发放。[25]

   在美国,尽管人们对待特许学校和学券制有不同的评价,然而择校所反映出来的基础教育的选择趋势已日趋明显,特别是给中低收入的家庭带来更多的选择机会,也把权力从地方教育当局转移到家长手中。在英国这一政策的积极影响也比较明显,甚至其根据学校招生情况拨款的政策比美国的教育券政策实际效果更好。

   (一)以择校推进学校体制改革

   从外国择校政策逐渐成熟的过程可以看出,西方国家择校运动兴起的最直接原因是公立学校管理效率和教育质量低下,办学体制僵化。而我国择校现象产生的根本原因是教育资源分配的不足与不均,所以我国不应当一味推行自主择校政策,但是否就应当走向政策的反面:严格推行就近入学,禁止自主择校呢?

   除了在上文关于法理层面的探讨之外,本文认为,我国在受教育权实现方式政策制定上走向了两个极端。因为这样的制度逻辑在于:一是认为要解决择校弊端就必须大力扩充公立学校的优质教育资源;二是必须坚定不移地实施就近入学的原则。前者是将解决择校问题的努力全部寄希望于地方政府,而后者则试图在随着市场经济体制确立而产生的个体追求自身利益最大化的时代,限制民众对教育所拥有的自由选择权。[26]用就近入学的思路来制定治理择校弊端的政策,其表面看起来似乎做到了公平与公正,但实际上不但限制了公民应该拥有的择校权利,而且在客观上也使得一部分人可以用“钱”去“择”能够提供优质教育资源的转制学校或民办学校,其结果是仍然无法解决教育的不公平现象。

   那么能否做到既充分发挥政府作为公共权力的作用实现教育公平,同时还使因择校带来的生源流动、资金流动及人才流动的教育活力更加勃发,并以此作为推动公立学校内部机制改革的动力?综合以上的分析,我们认为,只有将择校问题提升到公立学校体制改革的高度,才有可能实现合理的制度设计。

   (二)择校问题的若干建议和对策

   重新认识择校问题,对于择校问题我们不能仅仅停留在治理教育乱收费的层面,应该看到它与我国公立学校体制及现行教育政策都有着密切的内在关系。比如,政府可以进一步通过放权可以使学校拥有教育改革的自主权,而民众亦拥有择校的自由权,这在客观上使市场经济所体现的公平竞争的原则在基础教育领域发挥作用。但为了避免学校的两极分化,政府通过集权可以利用宏观调控的能力,实现基础教育在校园设施、师资条件、办学质量上的趋同,也即提供一种无差别的公立教育服务,这也是一种取消择校的策略但就我国的现状而言,亟待明确一个发展变化的方向,然后分阶段地稳步推进。[27]

   充分了解民意,调整择校政策,一度实施的“以分择校”引发了应试教育的弊端,但它同时亦表明这种择校规则也是民众所能接受的。因此若要进一步调整我国的择校政策,就需要转换视角,即不仅从政府的立场,同时还要从民众的角度去了解他们对择校的需求与期待,并由此加以深入认识和准确判断。兼顾整体与局部,在制定治理择校的有效举措之时,还需突出综合思考的原则。任何一项具体政策都需要放在整个政策体系中去加以综合考虑,才能权衡其利弊。比如在突出就近入学原则之际,为减少其可能出现的负面影响,就必须出台相关的配套政策。而在实际运作过程中,如果没有公办学校教育质量的整体提升,那大部分民众的择校权也就必然受到限制,民众仍将不得不通过其他方式,去就读高收费的转制或民办学校。政府为民众提供就近入学的便利,其并不意味着就必须强制要求就近入学,赋予自由权利,再运用配套政策引导并规范其行为,这才是应该采取的对策。

   打破传统教育供给机制,打破原有教育经费只投入公立学校的供给体制,而将公立学校与民办学校都视为可提供公共教育经费的学校,以实现公共教育经费在学校内部自由流动,在优质教育资源供给不足的情况下,更应该努力拓展我国优质教育资源的供应渠道。自主择校与公立学校体制变革应是不可分割的整体。若没有择校,公立学校体制变革的动力只能来自政府的外部调控,而没有公立学校的体制变革,公立学校自身的发展则会失去活力,其最终的结果则是家长无校可择。[28]

   最后,政府、市场与社会是影响公立学校发展的重要力量,它们之间的平衡与博弈,将使公立学校与政府的关系得以更新,而这种更新又可以通过择校制度的合理设计来加以实现。所以,对择校制度的设计首先需要打破当前择校政策的限定性框架,重新构建政府与公立学校的关系,并借助市场运作的原则,实现公立学校面向竞争、良性发展局面。

   综上,我国的义务教育实施就近入学原则,尽管对于促进绝大多数的适龄儿童、少年实现基本的教育机会均等的权利具有重大作用。但是,它以户口所在地为公民获得特定教育机会的唯一依据,对于公民在外延性和在内涵性上的教育机会均等性的实现具有明显的缺陷。而择校尽管不是解决义务教育机会不均等性的根本办法,但只要在现实的操作过程中运用得当,还能通过一定的机制成为平衡学校资源配置的不均衡,从而促进义务教育的机会均等在质和量上的统一。

  

   【注释】 *王亚明,南京市建邺法院研究室主任、法官、法学博士。

   [1]参见(2015)建少行初字第2号。

   [2]熊贤君:《千秋基业—中国近代义务教育研究》,华中师范大学出版社1998年版,第4页。

   [3]冯淑臻:“受教育权的内涵及其实现”,载《公民与法》2016年第2期。

   [4]温辉:“受教育权:一种复合性质的人权”,载《中国教育法律评论》2003年第3期。

   [5][法]莱昂·狄骥著:《宪法学教程》,王文利译辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第21页。

   [6]莫纪宏:“受教育权宪法保护的内涵”,载《法学家》2003年第3期。

   [7]王凌云、谢兵:“‘就近入学—划区管理’模式的宪法批评”,载《前沿》2008年第4期。

   [8]同上注。

   [9]李涛:“就近入学,真的公平吗?”,载《教育发展研究》2015年第6期。

   [10]同上注。

   [11]同前注[9]。

   [12]同前注[9]。

   [13]郭丹丹、郑金洲:“学区化办学:预期、挑战与对策”,载《教育研究》2015年第9期。

   [14]同上注。

   [15]同前注[9]。

   [16]吴遵民、沈俊强:“论择校与教育公平的追求—从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向”,载《清华大学教育研究》2006年第6期。

   [17]同前注[9]。

   [18]同前注[16]。

   [19]翟静丽:“美国城市学区投资组合管理模式及其启示”,载《中国教育学刊》2015年第1期。

   [20]蔡永红、雷军、申晓月:“从美国教师流动激励政策看我国城市薄弱学校的改进”,载《比较教育研究》2015年第7期。

   [21]王悦、王雁:“美国学区制管理的体制及其启示”,载《教学与管理》2016年第6期。

   [22]同上注。

   [23]强海燕:《中、美、加、英四国基础教育研究》,人民教育出版社2005年版,第218-242页。

   [24]易丽:“美英加三国择校策略及其对我国教育改革的启示”,载《天津师范大学学报(基础教育版)》2005年第6期。

   [25]杨琼:“加拿大学校选择现状述评”,载《教育发展研究》2004年第1期。

   [26]同前注[16]。

   [27]同前注[16]。

   [28]同前注[16]。

   【期刊名称】《法律适用·司法案例》【期刊年份】 2018年 【期号】 10

  

  


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