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王亚明:义务教育入学机会平等的实现路径

更新时间:2018-08-14 07:22:33
作者: 王亚明  
同时又规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,受教育权不仅仅是权利,还是义务。受教育权作为一项权利所应该具有的理性内核和实质要素来看其内容主要表现为:教育权、受教育自由、教育自由和教育目的等四方面内容。[4]自由是权利的内容,受教育自由是公民受教育权的题中之义,法国法学家狄骥认为,受教育自由的根本问题在于父亲是否能够按其意愿选择教师来教育自己的孩子。[5]在教育实践中,受教育自由突出地表现为父母为子女择校问题。教育自由则是与受教育自由构成一个整体,所谓教育自由是指教育权承担者对教育者施以教育的自由。父母和老师都享有教育自由,父母的自由包括私立学校选择自由与学校教育内容参与权。教育目的则决定着将受教育者培养成为什么样的人,不同的教育目的,决定着教育内容的不同,影响着公民受教育权的实现。

   从受教育权作为一项义务的角度来看,义务教育是指国家有义务保障适龄儿童、少年完成义务教育,适龄儿童、少年的父母或其他监护人有义务送受其监护的适龄少年、儿童入学以完成法律规定的义务教育过程,以及举办义务教育的学校承担着按照国家规定的标准完成义务教育的教学任务的义务。因此义务教育的主体则是由三部分构成:国家、父母或监护人以及教育机构。[6]此外,在特定情况下也包括其他社会组织和个人的协助义务,但更多是消极的不作为。

   就国家履行义务的内容来看,我国《宪法》19条明文规定国家发展教育事业,同时我国《教育法》18条明确指出承担适龄儿童、少年义务教育的义务主体不仅仅是家长,而更重要的是突出国家“保障适龄儿童、少年就学”的积极性义务。虽然父母和国家各自在承担义务的内容和范围等层面上是不同的,但是从公民有受教育的权利的角度说,国家是义务主体是不容置疑的。在现代社会,儿童的个人利益及其自由发展的权利要求,更倾向于是社会利益之所在,而国家权力的保护,作为一种积极性义务,在儿童的教育过程中就是促成这种社会利益最大化的决定性因素。但是就近入学这一概念的模糊和不确定性使得这一原则性指导在现实中变成了一种普遍误解:对所有受教育者划区管理,实行学区制。也就意味着对于受教育者而言,必须到指定的行政规划的学区接受义务教育,不得跨区自主择校,公民的受教育权要服从于政府的行政规划,这就意味着一项宪法的基本权利和自由到了行政法和行政管理这一层面时,就成了遵守教育行政管理规定的纯粹义务。[7]公民的宪法权利并不是绝对不受国家限制,但是国家行为必须符合严格的限制要件,这些要件包括构成对公民合法权利的侵犯必须是政府出于其重大的切身利益和公共利益的考虑;或者其限制和公民所享有权利之间的利益对比是轻微的,可以忽略的,此时可以表明国家限制行为处于合理性范围。[8]政府不得以放弃公民的宪法权利作为进行行政活动的条件,同时也不得以任意地限制或干涉公民的宪法权利作为公民个人换取公共服务利益的条件。

  

三、受教育权实现在实践中面临的挑战


   (一)就近入学政策的背后危机

   从实践中的情况来看,就近入学政策在农村地区得到很好地贯彻推行,但相反在经济较为发达的大中型城市地区,就近入学政策的推行遭遇重重阻力,”天价学区房”现象的出现则反映了就近入学政策的制度理想与现实的冲突。在全国义务教育普及率和巩固率达到较高水平的今天,教育公平更多地体现在“高质量”和“高水平”义务教育普及上,人民群众的教育利益诉求也转向了较高层面的要求,这也就要求教育政策的重点要实现从“教育机会公平”到“教育质量公平”的转变上来。[9]Jamess.coleman在研究“平等”和“不平等”两个概念时,设想了两种相互对立的观点:第一种是只有在不平等状况下给社会劣势者以有利条件或有利于所有人时,不平等才是正当合理的;第二种是所有人都有权获得正当收入。就近入学和自主择校的矛盾就是类似于此处的平等的享用权和个人自由、国家强制平等的权力与个体择校权利的冲突。[10]同样,学校在区域空间内的层化分布进一步促进社会不同阶层的同质化集聚,也就是会出现这样一种现象:学校教育质量高的社区,社会中上阶层往往更倾向于正向集聚从而导致社会中下阶层被迫挤出。由此教育和阶层的双向互动致使其各自内部分化的界限清晰明了并形成稳定的利益链条。[11]所以,即使国家层面采取了诸多均衡化和标准化的教育资源配置策略,但当一旦涉及到更深层次的软件配置和体制机制改革层面时,就会遭遇到与阶层分布相一致的社会、经济和文化等诸项资本因素更深层次的阻滞。其中较为突出的表现就是:优质教育资源的区域内均衡流动始终遇到阻碍,异地中考和农民工子女随班就读等措施难以推进。由此可见,在城市中,就近入学政策激励家庭通过买房而择校,这就意味着基于居住地分配的入学机会事实上是按照社会和经济地位来进行分配。出身在行政区划序列下端的孩子只能在弱质的学校中继承弱质的文化符码,从而将国家基于先赋因素而强制性筛选的社会结构化因素潜移默化地转化为基于学业成绩差异的个体能力性因素。[12]

   (二)实践操作面临的挑战

   1.合法性质疑

   就近入学政策的推行伴随着的是学区化办学的发展,关于学区化办学的合法性有着较为充分的法理依据。但问题在于,定了学区化办学的基本方向以后,谁有权力划分学区,如何确定学区的边界,学区划分需要经由什么样的决策程序。目前来看,学区间还是有着一定的甚至是很大差距的。人口外迁已经“空心化”,户籍学生日益减少,即使有户籍的孩子也不见得能就读家门口的学校。因此,学区划分如果缺乏公平、公正、公开的决策程序,对各方利益缺少充分关注,其合理性、合法性易被质疑。[13]

   2.同质化危机

   虽然教育行政部门在对学区进行划分时是会考虑到不同学校之间的差异,但在实践中这种同质化的现象是不可避免的。首先,学校设立之初是没有考虑不同学校之间的差异,尤其是为了适应现代教育的特点,整齐划一成为学校设立的基本特点,其次,在整齐划一的模式下,对于学校的统一管理,更符合现代管理理念,也更从形式上符合学区的概念,再次,学区化成功办学经验的推广,使得学校的教育理念、管理模式等得到强化,这样就使办学成为一种类似“连锁店的模式”。[14]

   3.科层化陷阱

   学区化办学的格局,需要一定的管理体制,这种情况下,可能出现的一个问题,就是教育行政管理部门设置一个新的管理层级—学区。按照经济学萨伊定律的解释:供给会自行创造需求,生产会自行创造销路。也就是说,创新的管理机构一旦成立,就会不断创造自己的合理性,不断扩大自己的职能边界,靠自己职责的不断壮大验证自身存在的合理性。这样的陷阱会增加学校管理的层级,降低工作效率。[15]

   总之,就近入学必须建立在国家对基础性的教育资源分配基本均衡的前提下才是公平合理的。只有所有的学校基本上都是在相同标准的基础上建立起来的,基础教育资源在每个学校的配置是基本均衡的,在这个条件满足的前提下,按学区划分就近入学才具备合理性。而如果国家不注重教育资源的均衡性分配,只是采用这样的强制性行政措施,将实现教育公平的任务都放到禁止择校的问题上,将是就近入学政策不能承受之重。

   (三)就近入学的政策升级:自主择校与实质公正

   在这种“就近入学”原则下,义务教育所体现的教育机会均等是属于低层次的。正如上文所言,教育机会均等的内在结构包含“人人有权接受教育”和“人人接受高质量的教育”,这分别是对教育机会均等性在“量”和“质”上的规定。”量”的要求保证了广大适龄儿童、少年基本的入学权利,而“质”上的要求就受教育主体而言则更具实质性,因而对于受教育主体的发展也就具有更深层的意义。前者是后者的先决条件,没有广泛意义上的教育机会均等,就没有个体实质性的教育机会均等。而后者的实现则是在前者的基础上。只有当我国的广大适龄儿童、少年不仅“人人接受了义务教育”,而且“人人接受了高质量的教育”,我们才能说我国已经实现了义务教育的机会均等。[16]但是从古到今直到将来,彻底的教育机会均等是难以实现的,我们所能做的工作只能是不放弃对公平的追求。美国社会学家詹姆斯·科尔曼对过去的教育机会均等观念进行疏理以后指出,教育机会均等“只能是一种接近,永远也不可能完全实现。”因为教育机会均等应该等于“教育投入均等+教育资源对学生成就产生的效力均等+教育产出的均等”,而这三者在实践中是不可能同时实现的。[17]尽管在终极意义上,也许我们很难解决这个问题,但在这个问题上我们不应该束手无策。我们必须使义务教育在“量”和“质”上的机会均等性尽可能地增强。那么,怎样才能做到这一点呢?本文针对就近入学原则下产生的教育机会不均等问题,就我国的国情与国外的义务教育实践来看,认为允许公民自主择校也许将是一种必要而有益的尝试。同就近入学的入学方式相比较,其突出的一点是让后天的因素参与对教育机会的均等性的追求;而就近入学原则则仅以先天的因素作为为确定教育机会获得的依据。对于择校持反对意见的一条基本理由是择校违反了就近入学原则,导致了义务教育的机会不均等。而这种考虑正是由于缺乏对“教育机会均等“内涵的全面性理解所导致的。但是择校作为一种入学方式,是建立在校际质量差异的基础上的,没有校际质量差异就没有义务教育机会不均等问题。[18]择校会不会加深义务教育的机会不均等,从判断标准上要看它在实践中是否阻碍了学区内适龄儿童、少年接受义务教育的权利的实现。

  

四、比较视角下的教育权实现


   (一)美国的学区划分

   美国的学区一般历史上是由各个地方(City, Town or County)的school committee(类似我们的教育局,有教育行政权)划分的。一个学区里有一所或几所公立小学和中学。美国的学区以及学区内对口学校的划分具体到每一条街、每一个门牌号,和行政区是没有直接关系,行政区和学区经常会出现交叠的情况。美国很多关于学区的案件都是针对违反宪法第十四修正案中规定的"equal protection clause"的情形,其中大多数是起诉教育局或地方政府的一些关于学区划分、调整以及学校的一些不合理的政策或做法具有种族歧视的意图,并实际导致了种族隔离(racial segregation),例如出现了一些纯白人或纯黑人的学校。最具里程碑意义的案子是Brown v. Board of Education of Topeka(1954),原告Oliver Brown是一个非洲裔美国人,他上小学三年级的女儿Linda每天要走六个街区去坐校车去1.6公里之外的一个专门的黑人小学,而离她家仅仅几个街区就有一所白人学校。于是十几名有类似情况的黑人家长为孩子向离家最近的白人学校提交了入学申请,但均被拒绝。案件最后上述至最高法院,最后九大法官一致裁决,分开的教育设施本质是不公平的,法律上的种族隔离是违宪的。[19]这一裁决在美国历史上标志着民权运动的一项重大胜利,并且为种族融合的教育制度铺平了道路。

由于居民情况人口分布的变化、新学校的开设、旧学校关闭等原因,美国也会不时出现需要调整原学区划分的情况。参考一些学区调整及实施的方案,发现美国的学区调整整个程序是力求透明、公开和公正的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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