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赵树凯:华国锋与九号院的“建立”

更新时间:2018-08-12 14:52:00
作者: 赵树凯 (进入专栏)  
由新成立的国家农委协调统领。

  

   国家农委成立之初,第一副主任张平化传达中央领导指示:“这是国务院下的小机构,凡是带农字的事情,八亿农民的事情,一律先到农委才能出去”。在工作程序上,所有需要国务院决定的涉农事务,都要先归口到农委综合协调。特别是,不同部门间意见不一致的事情,都要先经过农委协调,有关部门意见一致,才可以上报国务院,否则,国务院不予批复。与此同时,高层对于农委职能还有一个定位,就是核心工作是搞农村政策研究。

  

   设在九号院里的国家农委,虽然行政规格很高,但是机构规模很小。从机构规模来说,农委内部只有四个部门,即办公厅、政策研究室、计划局、科教局,其中政研室配备人数最多,力量最强,计划局和科教局只有区区数人。到了后期,还成立了全国农业区划办。农委成立一年后,1980年1月办公会记录显示,不包括部级干部在内,局级及以下机关干部有58名。

  

   直到1982年春天撤销,农委是个不足百人的机构。农委的这种机构特点,是王任重主导设置的。在农委成立初期的会议上,王任重说,关于农委的职责权限,主要是“半实半虚”。他说,这个设计思路他曾经与华国锋谈过几次,得到了华国锋的明确认可。

  

   农委内部的领导分工也很别致。一般来说,中央部委内部的领导分工,都是一个副部长分管几个司局,但是在农委无法这样分工。农委有五位副主任,还有专职委员,但内部只有四个部门。在第一副主任张平化之下,农委四位副主任的分工不是按照部门,而是按照农村工作业务。李瑞山分管农业生产、杜润生分管政策研究和机关运行、张秀山分管林业和山区建设、何康分管科技教育和农业区划。如果对应到部门,杜润生一个人分管了办公厅和政策研究室,何康分管科教局,李瑞山和张秀山则共同分管一个部门。从实际运行而言,因为政策调研事情多,杜润生承担了农委业务的主体部分,同时,他分管办公厅,整个农委的日常运行主要在他的主持之下。至于李瑞山和张秀山,工作量并不大,更多时候是代表农委参加各种会议。对于他们两人来说,农委副主任似乎属于闲职。农委的主任办公会和党组会,通常都由张平化主持。

  

   一般情况下,王任重并不参加例行的农委主任办公会,通常他每一两个星期便会召集农委副主任的碰头会,或者在单位,或者在他家里,沟通情况,做一些原则性指示和部署。在一些工作人员印象中,王任重对于农委工作抓得细致认真,个人风格也平易近人。

  

   在王任重之后,万里兼任农委主任。1980年3月下旬,万里上任之初,农委领导层提出的工作设想是,农委主任办公会每周两次,一次纯粹办公,属日常工作,不听各部门汇报,不请万里参加;一次听各部门工作汇报,议决一些重要事项,请万里同志参加。但请示万里时,万里答复,因为中央书记处有会议,不参加农委办公会。万里兼任农委主任两年间,只来过九号院两次,第一次是1980年3月28日,来九号院与农委全体工作人员见面并听了一次工作汇报,第二次是1981年3月11日,来九号院主持农委党组会,对农口领导干部反对包产到户提出严厉批评,并要求农委领导干部大规模下乡调查。在九号院一些普通工作人员印象中,万里似乎刻意与农委机关保持距离,是个高高在上的领导人。

  

   四、组织运行

  

   九号院里国家农委的组建过程,显示出很强的人际网络特质,或者说,在中央做出机构组建决定之后,各种工作人员向九号院聚集,主要是依托人际社会关系网络进行。从领导层的组成看,具有很明显的王任重的个人色彩,基本都是围绕王任重的熟人关系展开。非领导层中也有少量王任重的关系。

  

   在工作层面,队伍的组建则略为复杂。农委一般工作人员的调集,主要是杜润生主持。工作团队的核心部分,是从农林部政策研究室整体划转。农林部政策研究室被撤销,从主任到一般干部共11人,集体进入农委。这些人是后来九号院的研究骨干,是起草几个农村改革文件的核心力量。其余陆续进入的人员,基本是依据领导层的人际网络展开。行政管理部门的人员,骨干部分是来自五十年代原来中央农村工作部相关人员,那时杜润生曾是农工部秘书长。包括原来邓子恢的秘书等人,都进入九号院。新进的年轻人,除了大学生毕业分配之外,也有些是依托了上一辈的工作关系。

  

   人际网络在机关组建中的纽带作用,其实是八十年代政府运行的重要特点。那时候,政府人员中身份界限不清,人员准入规则不明,也没有后来的公务员考试,甚至干部与工人之间也没有明确分界。那时有一种干部身份叫“以工代干”,工人转干即可提拔,甚至工人身份也直接当处长。中央机关的人员流动,也是循着熟人网络展开,如同农民流动的非正式社会网络在起作用。所不同的是,农民工的非正式社会网络,主要基于地缘、亲缘关系,而政府机关里这种非正式网络主要基于业缘关系,即在以往工作中结成某种渊源,这种良好的个人关系成为以后职业流动的基础资源。这种业缘关系的影响也延续到下一代。当然也有地缘,即因为同乡关系而进入政府。这种机关形成,容易使人联想到西方政治的“分肥制”(spoils system)。八十年代的中央机关,人们工作干劲大,学习氛围浓,但是,机关运行的制度化水平低,规则体系也没有发育起来。就像刚刚经历了革命,很多工作都是从头做起,党政组织的制度化不足是重要特色。

  

   王任重主持农委整整一年时间。1980年3月中旬,王任重离开农委转任中宣部长,万里接任农委主任。王任重这一年,应该说积极配合了华国锋的工作思路。尤其在包产到户问题上,王任重主持的农委与华国锋保持了一致。从另外角度看,这也正是万里等对农委不满的重要原因。从一般工作来看,农委运行的主要问题是在外部,即农委与农口几个部的关系不顺,与农业部、林业部、农机部等部门产生了诸多不协调。这个问题到农委撤销时也没有解决。或者说,这种关系不顺是农委在1982年机构改革中撤销的重要原因。

  

   万里主管农业之后,农委工作机制发生深刻改变。九号院工作议程显示,1980年2月之后,华国锋虽然还是党中央主席、国务院总理,但实际上对九号院的工作已经没有重要影响。或者说,从这时开始,华国锋似乎已经淡出了农村政策的制定程序。

  

   不论是当时来看,还是现在来看,国家农委的运行都不能算是成功。1982年春天那次机构改革中,中央决定撤销国家农委。改革以来中央层面已经有七轮政府机构改革,这是第一轮。可以说,九号院里国家农委撤销,中央书记处农村政策研究室随之成立,一定程度上是农委改换了招牌。对大多数原农委人员来说,虽然换了工作单位,但依然在九号院办公,依然做原来的工作。

  

   1982年3月20日,张平化在参加了中央机构谈机构改革会议以后,在农委党组扩大会议上传达了高层的撤销决定,谈了自己关于农委三年工作的反思。他说:“原来的农委职能设计,8亿农民的事情都经过农委,事实上是难以运行的。作为农口各部门工作的综合协调机构,所有涉农工作经过农委,不仅农委力不从心,这样一来,农委也就代替了很多部门的工作”。张平化举了一些经历过的事情来说明这个问题。如一些省份的边界农村不断发生用水纠纷,中央要求农委来处理,农委要求水利部解决,但是,水利部就是不处理,再推给农委,农委也没有办法;再如救灾工作,农委要出面听各部门汇报,还要出面与各部门商量解决,工作很难展开,等于取代了民政部的工作。张平化感叹:“农委本来可以做更多调查研究工作,研究政策,可以起更好的作用,但是没有起到。农委被动得很,事情提到国务院,国务院批给农委,各部门也不能放开手脚。农委做了很多不该做的事情。”。

  

   在这次党组会上,张平化还谈到:“农委值得称道的工作是调查研究,农委的强项和正业应该是做好调查研究。”“中央决定撤销农委,耀邦、紫阳、万里已经交换过几次意见,成立中央书记处农村政策研究室和中国农村发展研究中心。”随后,1982年4月新机构在九号院成立,由此,九号院结束了为期三年的农委时期,进入为期七年的农村政策研究室时期。

  


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