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赵晨:奥巴马政府对欧政策调整

更新时间:2018-08-10 15:44:07
作者: 赵晨(社科院) (进入专栏)  
这样,美国对欧洲的关注度有所下降。虽然美国政府在表态中,仍然将欧洲视为最重要的伙伴,表示仍会为美欧伙伴关系继续“投资”[11],但它期待欧洲在世界安全事务中扮演更重要的角色,增加军费和各种资源的投入,为北约的全球行动做出更大贡献,加速在北约框架内实现欧美力量的“再平衡”。

  

   美国的这一战略调整在2011年的利比亚战争中就已有鲜明的体现。尽管美国有足够的军事实力独立承担军事任务,但它还是愿意让欧洲国家在其邻近地区扮演主要的安全角色。战争期间,法国战机发动了第一波攻击;美军主要担负战役开始阶段的压制与摧毁敌方防空系统的任务,以及之后的作战支援任务。美军战机飞行架次占盟国出动战机架次的25%,但承担了80%的空中加油和战场情报收集及监视侦查任务;其余的加油与情报搜集任务,以及一半以上的打击任务则由英、法两国的战机承担[12]。可以说,利比亚战争开创了美国“幕后领导”(lead from behind)的新模式。利比亚危机之后,美国依然尽力避免过多卷入涉及欧洲的安全事务。2013年初,在欧洲人讨论应对马里危机时,北约副秘书长亚历山大·弗什博(Alexander Vershbow)直言不讳地声称“美国和北约不可能无处不在”(The US and NATO cannot be everywhere.)[13]。现在看来,曾经在科索沃、阿富汗战争期间由美国军事力量发挥主要作用,而由欧洲国家负责维持和平与战后重建工作的分工模式已经悄然变化。

  

   美国利用北约这一协调美欧关系最重要的组织机制,不断催促欧洲向其“再平衡”战略靠拢。2010年,北约秘书长拉斯穆森就已提出“灵活防御”的概念,2011年他在《外交季刊》上撰文,提倡欧盟国家在紧缩时代应加强分工合作、发挥各自特长,建设“更加灵巧的防御”(smarter defense)体系[14]。在欧洲议会和其他场合,拉斯穆森曾不断提醒欧洲人必须意识到只有软实力,等于真正没有实力,没有硬实力来支撑外交,欧洲将缺乏可靠性与影响力;他还明确指出,欧洲缺少运输机、空中加油机以及情报搜集和监控能力。[15]

  

   此外,在国际层面上,美国还试图拉盟友加入美国在亚太地区的“再平衡”战略。2013年1月,美国国防部长帕内塔在英国伦敦的国王学院发表演讲,阐述奥巴马第二任期的战略目标。帕内塔除了呼吁北约加大对情报工作和特种作战的投资力度,期待北约将自身塑造为能应对各种危机的更灵活的战斗力量之外,还特别指出欧洲应该加入美国在亚太地区的防卫努力,扩大安全合作范围。[16]

  

   但是,美国方面的努力并未完全说服其欧洲盟友,欧洲国家没将美国的战略东移视为发展壮大自身安全实力的一个机会。相反,它们表现出一定的不安和忧虑,担心美国就此“抽身”欧洲安全事务之外。英国两位外交政策研究学者道格·斯道克斯(Doug Stokes)和理查德·怀特曼(Richard G.Whitman)将当前状况概括为“美国因素淡化的欧洲安全秩序”(American-lite European security order)[17]。欧盟和欧洲国家担忧美国今后将不再重视欧洲,不愿看到自己“被抛弃”的结局。2010年奥巴马缺席美欧峰会,让欧洲国家首脑感到自己已被“忽视”。对此,奥巴马政府进行了安抚,并对其“再平衡”战略小幅调整。希拉里离任国务卿一职之前,曾试图安抚欧洲人——“美国不是要把重心从欧洲转向亚洲,而是要和欧洲一起把重心转向亚洲”。奥巴马在第二任期弱化了“再平衡”战略的色彩。与鼓吹“重返亚太”的希拉里首访亚洲不同,克里就任国务卿后的首访对象则是欧洲和中东国家。2013年2月,出席慕尼黑安全会议的美国副总统拜登更是宣称“欧洲仍然是美国不可缺少的头号伙伴”,“欧洲是我们与世界其他地区接触的基础”和“展开全球合作的催化剂”[18]。

  

   2013年底,乌克兰危机爆发后,奥巴马政府的注意力更是进一步集中在欧洲安全。俄罗斯在乌克兰的政策和行动引发了波罗的海三国等北约新成员国极大的担心。2014年9月北约在英国威尔士召开了峰会,奥巴马在威尔士峰会上着重强调了北约集体防御的第五条,即对北约任一成员国的军事攻击,将被视为对所有缔约国的攻击,他也因此成为美国自20世纪60年代肯尼迪总统之后,首位在欧洲防务问题上提及第五条的美国总统。奥巴马催促欧洲国家增加防务开支,此次峰会上欧洲国家首脑第一次承诺将遵守军费开支不低于国内生产总值(GDP)2%,保证军费中装备开支,特别是研发费用不低于总额20%的约束性指标。这次北约峰会标志着北约28个国家在战略上同意向加强军备的目标迈进。

  

   气候变化谈判

  

   美国的气候变化政策自20世纪90年代中期以来,曾长期是欧洲国家批评指摘的对象。克林顿虽然在1997年签署了《京都议定书》,但迫于参议院压力,未敢将议定书送交国会表决,导致欧洲国家不得不在美国离开的情况下,在《京都议定书》框架内独立支撑发达国家的气候变化立场;小布什对待国际气候变化谈判的态度更加消极,他一上台就宣布全球气候问题存在科学上的不确定性,议定书条款对美国经济有负面影响,发展中国家的温室气体排放大国不受约束对其他国家不公平,而且他还反对采取强制性的减排措施,所以美国不会批准《京都议定书》。

  

   奥巴马政府却对全球气候变化谈判持很积极的态度,奥巴马2008年竞选的口号是“变革”,气候外交就是他的政府在外交方面的显著变革之一。当然,奥巴马重视气候外交,主要不是从修复欧美关系的角度出发,而主要是出于促进国内经济向低碳经济或绿色经济转型,以及谋求美国的能源独立,并争夺和引导新能源发展的未来方向的国内政治目的。2008年12月,在奥巴马就职之前,他同前副总统阿尔·戈尔和副总统拜登会面时强调:气候变化是一个紧迫问题,同国家安全密切相关,美国否认这一问题的一页已经翻过去了。他表示,要同共和党人、民主党人、商界和消费者一起采取大胆的和富于进取的方法来处理这一问题。他说:“一旦我上台,你可以确信美国将重新积极参与这些(关于气候变化的)谈判,并帮助领导世界走向一个在气候变化问题上进行全球合作的时代。”他强调,美国不仅将减少自己的温室气体排放,而且还要推动订立国际协议来确保每一个国家都完成自己的那一部分工作。“当我们这样做时,美国将不仅是在谈判桌上充当领导。我们将像我们一贯做的那样,通过革新和发现,通过努力工作和追求一个共同的目的来领导(世界)。”[19]

  

   美国向低碳经济转型主要是一种“自下而上”的方式,加利福尼亚州、纽约等经济发达、理念相似的州和城市先推出一些新能源和减排的地方政策。奥巴马执政后,他的政府改变了布什政府保守的气候变化国际立场和国内政策,将促进环保技术发展、提升可替代的清洁能源建设以及呼吁推动“绿色经济”列为美国提升国际形象的重要途径,创建“绿色经济”也成为了奥巴马政府拉动美国经济的新的增长点。在其努力下,美国也开始“自上而下”在全国推进低碳经济转型。2009年奥巴马政府提出《美国清洁能源与安全法案》,这一法案接纳了欧洲提出的温室气体“总量控制与排放交易”机制,承诺到2020年美国的温室气体排放量比2005年降低17%,到2050年降低83%。这是美国历史上首次对温室气体排放进行限制的法案。该法案2009年在众议院获得通过,但在参议院屡屡受挫。不过总体上,美国形成了一股削减温室气体排放、发展新能源和加强能源自给能力的合力。美国环保署在奥巴马的支持下,权力大大扩大,美国最高法院也授予环保署制定国家级法规的权力[20]。2014年6月2日,美国环保署宣布了一条有关限制现有发电厂碳排放规则的建议,其目标是到2030年把碳排放减少至2005年的水平。这被称为“奥巴马政府迄今采取的一项最大胆的减少造成全球变暖的温室气体最大来源的措施。”

  

   欧盟和欧洲国家关注气候变化谈判和环境问题,曾在全球气候变化治理的京都时代发挥领导作用。但是随着奥巴马政府在气候变化议题上增大国际合作力度,欧盟的全球领导地位逐渐弱化。在国际多边场合,除了在联合国气候变化框架公约以及G8峰会等既有国际组织的框架下推进多边合作外,奥巴马还主动发起新的倡议,如2009年3月27日美国主办了“主要经济体能源与气候论坛”,旨在推进探讨如何增加对清洁能源的供给以及减少温室气体排放,同时就哥本哈根会议的众多议题展开磋商,共有16个发达国家和发展中国家受邀出席了会议。在双边场合,奥巴马政府高度重视气候变化议题。无论是出访加拿大,还是与欧盟领导人会晤,无论是奥巴马出访亚洲还是希拉里访问东亚四国,气候变化都是美国外交的首要议题。在2009年哥本哈根峰会上,欧盟国家领导人就减排承诺问题对中国、印度等发展中国家施压,造成欧盟国家同中印等发展中国家的对峙局面,最后是奥巴马同基础四国领导人协调和磋商,才形成协议草案。欧盟在哥本哈根峰会上竟然沦落到边缘地位[21]。

  

   在奥巴马任上,美国在能源领域出现了页岩气革命,凭借页岩气和页岩油,美国有望在2020年实现能源自给。由于欧债危机,英国、德国、波兰等国家开始增加煤炭的使用比例,从美国进口大量质优价廉的煤炭。总体上,欧洲和美国的能源政策和国际气候变化谈判立场逐步趋同,美国在气候变化领域动作迅速,力度很大,目前美国已经成为同欧盟重要性相当的气候变化行为体。当然,奥巴马政府的气候变化政策转型的成效仍然取决于众多美国国内因素的约束力度,这些因素包括国会、商业集团、工会、公众舆论,以及美国的经济形势[22]。特别是他仍要面对共和党的种种阻挠。减少党派分歧,打破国会中共和党与民主党人僵持对立的局面,是未来奥巴马“绿色经济”能否建成的主要障碍。

  

   结论

  

   奥巴马在外交上回归多边主义,大大缓和了欧洲对美国行为的忧虑,在经贸、安全和气候变化领域,美欧之间加强协作。“西方共同体”无论在利益,还是在意识形态和价值观念上,在奥巴马任期都得到很大程度的加强。奥巴马提出“重返亚太”和亚太“再平衡”,但并没有忽视欧洲,欧洲仍然是美国最可信赖的国际伙伴,而且按照希拉里的说法,美国还希望以大西洋关系为样本建设美亚关系[23]。

  

   但是奥巴马政府与欧洲的关系也并非一切顺利,美欧之间仍存在诸多障碍,并且新生了不少争吵。比如斯诺登事件曝光美国大规模窃听和监控了世界各国政府官员和公民的电话、电邮,这引发欧洲公众的极度反感。欧洲国家重视对个人隐私权的保护,特别是在德国,2013年斯诺登的“棱镜门”事件爆出后,欧洲媒体揭出,每个月美国情报机构搜集的德国通讯信息多达5亿条,并且把德国列为重点监听国。德国民众反响非常激烈,媒体每天重点讨论此事,多份民意调查显示,当时高达85%的受访对象对斯诺登表示同情,并且支持斯诺登到德国政治避难。

  

总体来看,尽管奥巴马政府修复了欧美传统友谊,但是欧洲的独立特性并没有发生变化,美欧在经济层面的矛盾依然存在,安全领域也有着明显的观念分歧,气候变化和环境议题还有竞争因素。欧盟和欧洲国家的政要希望加强跨大西洋市场建设,但是欧洲民众的社会民主主义思想没有动摇,对以美国所代表的新自由主义思潮持抵触情绪。(点击此处阅读下一页)


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