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王世杰:论行政行为对刑事审判的拘束

更新时间:2018-08-02 01:37:34
作者: 王世杰  
法院不受行政行为的拘束,必须审查行政行为的合法性,以确保刑事制裁确有必要。[17]就公定力的效果而言,日本通说认为,公定力并不及于刑事诉讼,因为“撤销诉讼排他性管辖的有效、无效的判断,是从行政案件诉讼中私人救济的角度进行的,其和刑事裁判的判断,在逻辑上并不相契合”;[18]在违反行政行为所课予的义务构成行政刑罚的刑事裁判中,为了强制履行行政行为所课予的义务,以刑罚手段进行威慑并不符合正当程序保障的精神。[19]至少就德日两国的讨论而言,虽然承认行政行为具有构成要件效力或公定力,但否认行政行为的构成要件效力及于刑事诉讼的见解总体上处于支配地位。

   学说上否认行政行为对刑事审判具有拘束力的理由可总结为以下两点。其一,在承认行政行为对刑事审判拘束与行政行为的构成要件效力或公定力具有等价性的基础上,不少学说往往基于违反罪刑法定主义、正当程序维护以及人权保障等理由否认行政行为公定力在刑事诉讼中的运用。其二,更为激进的观点直接否认两者的等价性,原因在于:第一,行政行为如何在刑事审判中进行定位取决于对具体的刑法构成要件的解释,这与作为行政行为效力的构成要件效力或公定力并非同一问题;第二,刑罚是对特定违法行为的制裁,即使在刑事诉讼中对行政行为的瑕疵进行判断,也并不是为了排除和否认行政行为的法效果,而仅是在个别案件中就行政行为违法性所作的宣告,因此两者并无必然关联,[20]如果否认审理刑事诉讼的法院对行政行为享有审查权,则实际上混淆了法的安定性与国家管辖权(行政行为撤销的管辖权)的唯一性与排他性。[21]从这一角度来看,刑事诉讼中行政行为的违法性问题与国家赔偿诉讼中的行政行为违法性问题具有相似性。

   (二)行政行为是否应拘束刑事审判的实质

   对于行政法和行政行为作为刑法和刑事审判的前提,弗里茨•奥森比尔(Fritz Ossenbühl)认为,如果在行政机关之外,想承认刑事裁判对行政行为也具有独立的判断权,那么其会导致刑事裁判侵犯行政机关与行政法院的权限。实际上,刑事追诉成为了行政行为新的撤销理由,但德国行政程序法对此未作规定。[22]奥森比尔准确地看到了构成要件效力在刑事审判中的深层次矛盾,即究竟是行政机关还是刑事审判机关才可在刑事审判中拥有对行政行为法律效果的终局判断权。换言之,这个矛盾就是刑事审判法院是否必须要服从行政机关的决定。形式性的观点认为,为了确保法秩序的统一性和法的安定性,要坚持刑事决定受行政行为的拘束;实质性的见解则主张,只有实质正确合法的行政活动才有拘束作用。[23]从而这两种观点可被纳入行政行为构成要件效力或公定力的讨论范畴,即行政机关对行政行为法律效果所作出的评价,承担刑事审判职能的法院是否有必要服从,其是否有权撤销该行政行为。依照这种理解,行政行为对刑事审判拘束力的问题实际上是有效的行政行为对于刑事审判机关是否具有构成要件效力或公定力。也就是说,行政行为的构成要件效力或公定力所担保的是:除无效外,行政行为不能被非有权法院和行政机关所审查,即便行政行为违法以致于可撤销,其他国家机关也得尊重行政行为的法效果,否则行政行为的可撤销与无效也就毫无区别。本质上,行政行为对刑事审判的拘束并不是刑法与行政法的冲突,也不是法秩序的一致性与否的问题,而是对行政行为法律效果的终局拘束性的判断权归属于何种机关的问题,即刑事诉讼中的行政行为是应被尊重,还是审理刑事诉讼的法院能对行政行为进行合法性审查。进而,相对立的观点可归纳为两种。观点之一认为行政机关或行政法院享有最终判断权。其判断路径为:承认构成要件效力→行政行为拘束刑事审判→刑事审判机关不得审查行政行为合法性→仅确认行政行为有效→偏重对法的安定性与行政秩序的维持。观点之二认为刑事审判机关享有最终判断权。其判断路径为:否认构成要件效力→行政行为不能拘束刑事审判→刑事审判机关须审查行政行为合法性→倾向于维护实质正义。

   由此可见,刑法构成要件的解释与行政行为的效力并非同一问题的认识并不妥当,同时,在刑事诉讼中法院对行政行为的瑕疵进行判断,客观上的确是为了排除和否认行政行为的法效果。该主张毋宁是在承认刑事审判机关享有最终判断权的基础上,主张法院的决定必须以实质正义为指向。不难发现,学说与实践中的争议主要是在选择行政行为法律效果最终判断权的主体、厘清这一判断权限的边界,以往相对立的理论和实践虽然理由颇多,但其无非是为这种终局判断权的归属寻找支撑点。

   在此基础上,如何合理分配这一终局性的判断权,成为问题的关键。

   (三)否定行政行为拘束刑事审判的依据

   笔者认为,刑事审判法院不受行政行为的拘束,而应独立地对案件所涉的包括行政行为合法性在内的全部情况进行判断与衡量。之所以要承认审理刑事诉讼的法院具有终局判断权,否定行政行为拘束刑事审判,主要基于以下原因。

   1.贯彻罪刑法定原则

   无法律就无犯罪、无法律就无刑罚是罪刑法定原则的基本内涵。这一原则具体包括禁止类推、禁止习惯法规定刑罚、禁止溯及既往、禁止不确定的刑法和刑罚等。[24]刑法的行政行为从属性不仅是刑法谦抑性的体现,实际上更是刑事立法政策的妥协,即在刑法的犯罪构成要件中加入行政行为,立法者将对法益侵害的识别部分地由转由行政机关承担。立法者希望借助行政行为以协助行为人识别自身行为不法、便于法院判别法益是否遭受侵害。然而,这种将行政行为作为刑法的前提也带来了危险:其一,作为刑法犯罪构成要件要素的行政行为的具体内容系由行政机关而非确定的法律规范来决定,冲击了刑法的明确性与罪刑法定原则;其二,如果在刑事审判中承认违法行政行为具有构成要件效力,依据违法的行政行为对公民进行刑事制裁,显然与刑法的人权保障目的相悖,也与公民对法治国家的明确性期待相左,欠缺妥当性,同时,违法的行政行为也会导致其在构成要件中的功能丧失。在罪刑法定原则之下,应由立法机关而非法院或行政机关来事先确定某种行为是否具有刑事可罚性,尽管立法者在刑法中有必要考虑现实生活的纷繁复杂,但也需要由法院在一定程度上对刑法规范的概念进行解释。[25]在刑法适用中,罪刑法定毋宁是要求法院针对每个具体罪状的所有情形进行考量,以在个案中科处适当的刑罚。故而,法院在刑事诉讼中必须对行政行为的合法性进行审查,以此来判断行政机关机关是否遵循立法者的要求实现犯罪构成要件明确性、行政行为是否具备实质合法性以及对公民是否有科处刑罚的现实必要性。

   2.刑事审判完整性、独立性的维护与人权保障

   为了论证行政行为无法拘束刑事审判,部分德国学者主张,法院(法官)受行政行为的拘束与司法独立、司法权由法院垄断以及实现公民权利保护相悖。[26]因为依据德国《基本法》第20条第3款,得出的论断应是法院受法律和法的拘束。更确切地说,法院受法律规范(Rechtssatz)和法而非行政行为的拘束。德国《基本法》第92条更是表明,法官对司法享有独占权。所以,不能承认行政行为拘束法院或法官本身就具有逻辑和理论上的必然性与合理性。然而,一般性地否定行政行为对刑事审判的拘束,既非理论的权威见解,亦非司法的惯常实践。虽然原则上法院不受行政行为的拘束,可对行政行为的适用法律与事实两个层面进行全面审查,但在规范的形成、裁量、评价余地以及行政行为构成要件效力的情形下,通常也可例外地承认行政行为可以拘束法院。[27]由此可以看出,行政行为的构成要件效力与司法不受行政行为拘束的权力分立处于紧张关系之中,在不违反权力分立原则的前提下,可以承认法院受行政行为的拘束。

   由此引伸出的问题是:为何在民事诉讼中却往往承认行政行为构成要件效力的存在,进而行政行为可以拘束法院呢?这是因为,承认法院受行政行为的拘束主要是为维护法的安定性,同时由于专业能力与公私法基本理念与原则的差异,在民事诉讼中审查行政行为也无法有效确保依法律行政原理的实现。然而,在刑事诉讼的审理过程中,法院首先关注的并非是法的安定性,而是实现对人权的保障,并且也惟有以罪刑法定原则和维护司法权独立为基础,才可有效实现对公民权益的维护。更何况,行政行为效力的认定与刑事审判中的利益权衡与价值取向存在根本性差异,行政程序所着眼的是行政的合法律性与行政目的的迅速、有效实现,而刑事审判则以人权保障为旨趣,落实刑法的基本原则、严格的审判程序等都是刑事审判中人权保障理念的体现。在刑事诉讼中,作为先决问题的行政行为对于犯罪能否成立具有决定性,直接涉及行为人究竟是行政违法抑或刑事违法。作为法秩序体系内最为严苛的制裁手段,刑事制裁直接影响公民的生命、自由与财产权益。正因如此,在刑事诉讼中,人权保障才应优越于防止矛盾裁判、法的安定性等次位阶价值。[28]最为关键的是,在刑法的行政行为从属性日益蔓延的现今,为了避免法院沦为行政机关的附庸和受制于行政权,重申刑事审判权完整与独立的价值具有保障人权、维护实质法治的价值意义。由此可见,审理刑事案件的法院当然可就案件的本诉争议与先决问题进行全面审理,而不受行政行为的拘束。

   3.确保法秩序的统一

   法秩序的统一性要求在法秩序内部尽可能地减少或避免矛盾。从表面上看,否认行政行为对刑事审判的拘束可能会产生法秩序一致性的疑虑,但实际却并不尽然。笔者认为,法院在刑事诉讼中对行政行为进行审查,本质上也有助于确保法秩序的统一。一方面,如果某行为在行政法领域被评价合法,则该行为在刑法领域具有拘束法院判断的效力,其也应被认定为合法。换言之,某行为合法,则其在刑法领域中也必然应被评价为合法,这是法秩序一致性的必然推论。另一方面,违反行政法的行为只有在其危害达到一定程度时,基于保障法的地位,才应为刑法所禁止,这一立场同时也考虑到了刑法的补充性,契合刑法的最后手段的功能。由于行政法与刑法在价值立场与目标设定上存在差异,同一概念或行为在不同法领域的地位与解释可能并不完全一致。[29]为确保刑法价值与理念的实现,不能完全倚仗作为前置法的行政法,毋宁要求审理刑事案件的法院依据刑法规范独立自主判断。此时,法秩序的统一性实质上是指评价上、实质目的上一致,而并非各个法领域形式或逻辑上演绎的一致。法秩序的统一性也并非排斥违法性判断的多元性与相对性,[30]由于各个法领域在基本原则、价值指向等方面存在差异,应该允许各个法领域在个别法律效果上存在偏离。从而,“其他法领域的合法行为即便该当刑法构成要件,刑法仅能评价为合法”,“对于其他法律违法但该当刑法构成要件的行为,刑法则可独立评价或判断该行为仅系属刑法上的违法或是合法行为”。[31]这种立场契合行政行为的违法性情形较为复杂的制度实践,而且允许法院在刑事诉讼中对行政行为进行审查可以在相互冲突的刑法与行政法之间尽可能地进行以协调,在尊重其他法秩序的基础上,究竟何种违法性才能为刑法所吸收、何种才是刑法所认可的违法性,只有经审理刑事案件的法院独立判断后加以认定方为妥当。

   基于以上理由,行政行为对刑事审判原则上无拘束作用。虽然如此,但必须注意到,行政行为作为刑法前提的样态在规范中是多样化的,在行政命令作为犯罪构成要件的情形中,违反行政命令行为本身可能构成刑法制裁的对象;在行政许可作为犯罪构成要件的情形中,行政许可可能作为犯罪的正当化事由。同时,在上述两种情形中,公民能否对行政行为产生信赖原则上也是不同的。特别是在后一情形中,违法行政许可是否能拘束刑事审判无论是在理论抑或实践中仍有例外肯定的余地。有鉴于此,针对行政行为对于刑事审判是否具有拘束作用的问题,以下主要结合我国的规范与实践进行具体分析以证实前述论断,并主要对负担和授益这两类行政行为进行类型化探讨。

  

四、以负担行政行为为要件的刑事案件审查 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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