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姚尚贤:司法改革的组织竞争与利益博弈

——国家转型中的1947年司法行政检讨会议

更新时间:2018-07-30 22:20:55
作者: 姚尚贤  
从大会记录和审查意见可以发现,大会对于审查委员会做出的初步决议只进行整体判断(主要分为通过、原则通过、保留三类),对决议的具体内容甚少进行直接修改。因此,由审查委员会所形成的初步决议及相应理由直接决定着大会讨论的内容与方向。对审查委员会分组会议中就具体提案所进行的讨论争辩、初步决议的内容及形成理由等事项的考察,则成为了理解1947年会议的关键点。依照《提案审查委员会分组办法》的规定,所有会议提案按其内容主题的不同划分成了四组,每组负责的具体议题如下:

   “第一组:一、关于检察制度问题;二、关于巡回审判及陪审问题;三、关于幼年法庭问题;四、关于县司法问题;五、关于法院、监所设置修建及员额配置问题;六、关于法院、监所处务问题;七、关于司法印状纸问题;八、关于诉讼存款物品及赃物保管问题;九、其他关于司法制度问题。

   第二组:一、关于民刑法规问题;二、关于诉讼程序问题;三、关于冤狱赔偿问题;四、关于公证登记及非诉讼事件问题;五、关于诉讼费用问题;六、关于司法协助及调度司法警察问题;七、关于诉讼卷宗簿册及司法用纸格式问题;八、其他关于民刑诉讼问题。

   第三组:一、关于司法人员之任免、服务待遇及考核奖惩问题;二、关于司法人员之教育、考试及训练问题;三、关于司法人员之福利问题;四、关于司法人员之退休及抚恤问题;五、关于司法经费及法收问题;六、关于统计表报问题;七、其他关于人事会计统计问题。

   第四组:一、关于监所法规之施行问题;二、关于监犯教诲及教育戒护问题;三、关于监狱卫生、监犯口粮、监狱作业及服役问题;四、关于外役监问题;五、关于出狱人保护问题;六、关于保安处分问题;七、关于法医及指纹问题;八、关于律师问题;九、其他不属于组别问题。”

   从上述可知,提案的分组不存在明确界限,仅大体依据司法制度问题、民刑诉讼实体和程序问题、司法人事会计统计问题、司法执行及辅助问题进行分类,而且还存在少量议题超越了“司法行政”范畴。导致此种情况的因素众多,而司法行政与其他法律问题的关联性、参会人员大多具有1935年会议的参会履历应最为重要(后者的会议议题大量涉及到立法、行政等司法领域外的问题)。但这种情况并不影响此次会议对于司法行政问题明显的集中性关注以及会议议事活动的开展。在审查委员会形成的初步决议基础上,会议组织七次大会并审查了五百八十九件提案,其中原则通过一百五十多件,送司法行政部参考一百三十多件,送司法行政部转商或转送主管机关十件,保留或撤回的六十八件,修正通过十五件,余下的照原提案直接通过。

   虽然会议决议对相关官方机构并不具有强制约束力,但由于有大量法政界官员参与,使得不少决议案随后被相关政府机构纳入其工作计划中付诸执行。所以,当时社会主流舆论对此次会议的召开及其成果给予了较多关注以及较多的正面性评价。因此,对于司法行政检讨会议中相关决议内容的考察,不但有助于把握此次会议的作用和影响,而且亦能加深对1947年宪法制定后的司法改革情况及法政界精英群体在改革中的态度与行为选择的理解。

  

   三、会议中的组织竞争与利益博弈——以检察制度改革争论为例

  

   (一)会议讨论中的焦点议题

   虽然会议议题数量众多,但从提案数量分布、讨论激烈程度的角度考察,可以发现基层司法组织改革、检察制度调整、司法人事、人权保障及冤狱赔偿此四类议题不仅数量比重值大,议题所隶属的审查组别中的委员数量也明显较多,而且被当时的主流媒体期刊经常报道。因此,上述四类议题实际上是1947年会议中各方关注与争论的重点,如时任司法行政部次长的汪楫宝在回忆会议时就指出:

   “其比较重要者:如检察制度,主张加强检察官职权,并与宪警机关,密切联系。如巡回审判制度,主张制定富有弹性之法规,施行于边省或交通不便之区。如县司法处组织,主张县长不兼检察职务,并预期于三年内一律改设法院。对于冤狱赔偿制度,拟订有刑事补偿法草案。对于法律适用条例,主张延聘专家,拟订修正草案,完成立法程序。对于司法人员之待遇,主张特别提高,并供给宿舍制服。边疆司法人员,尤应仅先办理。”

   这些议题也与当时社会舆论希望此次会议应该着重解决的问题存在高度重合性。因此,考察上述议题的讨论情况与决议内容是了解1947年会议相关情况的重要切入点,其中由检察制度改革问题所引发的争论最具代表性。此种重要性具有深厚的历史渊源,在1935年会议召开前后,对于检察制度的改革讨论在司法界就形成了废除论和保留论两种主要观点但并未形成最终结论与付诸实践。此种争论在战后贪污腐败、检察制度问题凸显等因素影响下被激活,加之与基层司法改革密切相关使得检察制度改革问题成为了1947会议中各方“最注重之问题,亦为提案最多、审查辩论最激烈之问题”。

   (二)检察制度改革争论中的组织竞争与政治利益

   在涉及检察制度问题的提案中,对于改革的必要性已有共识而差别仅“惟所争持者改革之方案而已”。虽然“如何加强检察权之运用行使,其要素固有多端”,但“目前最感迫切而重要者厥为改进或调整现行检察制度问题”,其中以审判组织与检察组织两者关系的调适最为关键。围绕此关系问题所产生的改革方案实际上是从过去的两类观点中演进而成的,具体表现为三类主张:

   “有主张回复审检对立;有主张完全废止检察制而以国家律师刑事追诉权;有主张缩小检察机构,院检行政事务悉由院长监督处理,聚讼纷纭,莫衷一是。”

   对于此三类主张,司法行政部以提案的形式做出倾向性评价。对于第一种主张,司法行政部认为是不合时宜的,因为“际兹经费支绌人才匮乏,事实上固难办到”而且“当今所需要者为用于任事之检察官而非组织庞大之组织机构也”;对于第二种主张,司法行政部亦持否定态度,因为“国家律师职权有限,难负摘奸法伏、保障公益之重任”所以“不符合目前吾国国情”;对于第三种主张,司法行政部虽然认为其用意良好,但是“事实上审检事务其性质迥不同,两方行政事务自亦难予以强合”。在其看来,当时检察制度备受诟病的原因是:院检双方因行政事务摩擦频繁而效率低下;检察官与警察的公务联动不足;检察官因事务繁多而执行公务效果不佳。因此其提出了三项改进意见:

   “一、划分院检分配预算,个别执行,籍以减除院检两方行政上摩擦;二、加紧检察官与司法警察机关间联系,互派人员易地办公以利刑事案件侦查;三、扩大自诉范围,简化提起公诉程序俾检察官对于莅庭辩论提起上诉,自动检举亦能充分发挥效能。”

   司法行政部对审检配置制持基本保持的官方态度影响了审查委员会和大会的讨论,具体表现为主张在维持审检配置制下加强检察组织的独立性与功能性的提案占相关提案总数的大部分。然而,不同意见依旧存在,如最高法院检察署检察长郑烈就认为以需要大量经费支出作为反对恢复审检对立制度的理由是不充分的,因为:

   “查现在高等以下各级法院关于检察部分之组织,与院方比较除会计外,其余各单位几已应有尽有,稍事扩充即可成为一完全独立之机构,员额之增置极为有限”。

   因此只需在编制预算时增加专门侦查费用就能实现审检独立和加强检察权能。此种主张恢复审检分立旧制的观点并非少数,除了上述理由外,还包括过去审检分立制度效果尚可、检察组织设置于法院其名实不相符、审检分立有利于人才使用、审检配置与民众水平状况不匹配等,这些主张无疑对司法行政部提出的改革意见形成了冲击。

   此外还存在其他观点,如江西省高等法院院长吴昆吾就建议对审检机构一元化,将检察官并入法院内等于法官而独立行使检察职务、实现检察组织的法庭化;四川高等法院院长苏兆祥亦建议对检察组织按照法庭模式管理并由副院长主管。此类观点实际是强化法院院长对检察业务的控制并由法院院长所提出,无疑与法院院长的自身利益密切相关。上述主张审检分立的提案大部分由检察组织负责人提出,其诉求究其本质旨在努力实现自身所在次级司法组织的利益最大化。因为一旦实现审检分立,不仅检察组织的组织能力将获得大幅度提升,更重要的是检察组织负责人无论职权范围抑或官阶待遇均有提升。此种利益增损无疑是各级检察组织负责人强烈呼吁实现审检独立、加强检察机构职权的重要动力。此种情况贯穿了检察制度改革讨论的过程,在加强基层检察官员控制、检察官与警察关系调整等问题上亦同样存在(检察组织的参会代表均呼吁加强检察官对警察的调度与奖惩权限)。

   与审检配置存废问题上存在争议的情况不同,在检察制度改革的其他问题上呈现出意见一边倒的情况,如划分审检工作经费并提高检察长的人事经费监督权限、加强检察官对警察的调度权限等主张均获得了大多数支持。而在是否扩大自诉范围问题上,司法行政部提出扩大自诉范围的建议被大多数参会代表所反对,其中理由在于自诉往往由于人民法律知识不足等因素而导致司法资源浪费和拖累被告等负面后果。在此情况下,虽然司法行政部的建议具有明显倾向性,但是也不得不做出妥协,如大会就上述提案的最后审查决议为:

   “(1)建议修改法院组织法,将最高法院检察署改为总检察署,高等以下各级检察处改为高等检察署、地方检察署,分别设置总检察长及检察长,在法院组织法未修改前由司法行政部将院检经费划分并酌定法收分别收解办法;(2)切实加强检警联系;(3)监所监督问题及检察官坐席问题留待修订法院组织法时统筹办理;(4)自诉范围不宜扩大。”

   从大会决议可以发现,虽然司法行政部在自诉等问题上作出妥协,但在审检关系问题上依旧维持审检配置制度并在此框架下加强检察制度,而未采纳审检分立或审检合一制度。此种情况与民国时期的司法历史经验及司法行政部的自身利益密切相关。首先,自清末改革以来的历届政府中对于检察官均规定由司法行政部门所统属,所以对其进行制度改革会受到历史路径的制约;其次,在检察组织分立之后,其组织能力在获得提升的同时亦会更加系统化,进而强化其自身的组织特点。此种状况客观上是不利于司法行政部(尤其是部长)的管辖与控制的,在北洋时代由于检察组织的独立性导致司法总长对于检察组织的调度控制能力下降的事例亦时有发生;再次,在过去审检配置制度运作的过程中,一旦检察组织和法院组织间出现摩擦,作为两个组织共同行政上级的司法行政部则成为摩擦的处理者,而此种情况对部门(尤其是部门首长)政治与行政权力的发挥无疑是最有效的。基于这种政治利益考虑,司法行政部拒绝采纳其他组织通过专业方式表达的政治利益诉求、最终维持其自身观点与要求则具有逻辑必然性,而这些不同利益的考量在南京国民政府高度政治化的党国体制中最终又必然以政治利益为依归。

  

   四、司法行政检讨会议的结果与影响

  

   (一)会议的情况与评价:“与崇法务实之意相反”

虽然受战后国内环境复杂化影响,司法改革面临众多困难甚至受到保守势力阻挠,但是1947年会议的整体精神基本回应了1947年宪法对于司法的制度需求。因此,其历史意义值得肯定,但存在的不足也不能忽视。由于存在会议时间较短等问题,客观上对会议的讨论深度与理性程度等方面带来了负面影响。此种问题在当时会场中就有所表现,如参会的著名法学家、律师郭卫就指出会议存在下列问题: (点击此处阅读下一页)


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文章来源:《上海交通大学学报》2018年第4期
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