返回上一页 文章阅读 登录

李文钊:中国改革的制度分析:以2013-2017年全面深化改革为例

更新时间:2018-06-18 01:48:50
作者: 李文钊  
以破除体制机制障碍为主攻方向,开展系统性、整体性、协同性改革的先行先试,统筹推进科技、管理、品牌、组织、商业模式创新,统筹推进军民融合创新,统筹推进“引进来”和“走出去”合作创新,提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益,加快形成我国经济社会发展的新引擎,为建设创新型国家提供强有力支撑。要加强政策统筹、方案统筹、力量统筹,支持试点区域发挥示范带动作用”。

   改革试点制度是改革治理制度的重要组成部分之一,也是中国改革开放和经济发展的取得成功的重要经验之一[14]。改革试点制度是与“作为实验的改革”(Reforms as experiment)的理念紧密联系在一起,它强调改革能不能取得成功,并不能够事先确定,需要通过试点或实验来进行探索,只有成功之后才能够全面推广,所有的改革都是一种对社会干预的实验[15]。改革试点制度体现了实验主义的理念和思路,它强调通过先行先试来探索经验,检验有关改革的“因果关系”。这意味着,所有的改革试点制度都是对改革是否会取得预期效果不确定,或者说由于改革可能会较大影响而不方便大范围实施,需要通过试点来检验改革方案的预期效果。2016年3月22日,中央深改组召开第22次会议,该会议通过了《关于加强和规范改革试点工作的意见》,会议强调:“要准确把握改革试点方向,把制度创新作为核心任务,发挥试点对全局改革的示范、突破、带动作用。要加强试点工作统筹,科学组织实施,及时总结推广。要对试点项目进行清理规范,摸清情况,分类处理。”。意见的出台,意味着中国改革试点进入制度化、规范化和程序化阶段,改革试点从一种自发行为到理性行为转变。2016年8月30日,中央深改组召开第27次会议,该会议通过了《关于清理规范改革试点情况的报告》,会议强调:“要抓试点、求突破,加强试点工作统筹,及时评估试点的成效、经验和问题,对证明行之有效的经验和做法,要及时推广应用”。在中央深改组审议的304个文件中,除了上述两个有关改革试点的制度之外,目前一共通过了31个改革试点方案,占到整个文件的近1/10,如果剔去48个涉及改革的决策规则和改革治理制度的文件,改革试点方案占整个实质性通过的改革方案比例更高,这可以看出改革试点在全面深化改革中重要性。2017年7月19日,中央深改组召开第37次会议,会议审议了《党的十八届三中全会以来改革试点工作进展情况报告》,会议强调“党的十八届三中全会以来,党中央部署开展了系列重大改革试点,探索了一批可复制可推广经验,发挥了对全局性改革的示范、突破、带动作用。要加强试点工作的分类指导,已完成试点任务的要尽快在面上推广,已取得阶段性成果的要及时总结推广,进展缓慢和管理不规范的要督促整改落实,综合配套性强的要注意系统集成,实践证明有效的要及时形成相关法律成果”。通过发布改革试点制度,清理改革试点,以及对改革试点情况进行评估,这说明中国的改革试点制度日益成熟和完善。

   改革落实制度是将改革精神和改革方案转化为改革成效的关键一环,它涉及改革执行问题,也是改革治理过程面临最大的挑战。对此,2014年6月6日,中央深改组第三次会议对落实的重要性有精辟的阐述,会议指出:“目标是否坚定,决定改革的成败;落实能否到位,决定蓝图的实现。”。在38次中央深改组会议的报告中,有247次提到了“落实”,“落实”成为中央深改组会议的高频词,在绝大多数中央深改组会议中都提到了改革“落实”问题,并且有很多次会议将“落实”作为推进改革的重点工作。落实也是公共政策研究中重要主题,在公共政策话语体系中被称之为“政策执行”。中国通过推行改革落实,也是在探索政策执行的中国逻辑[16]。经过多年探索和实践,中央深改组提出了一系列有中国特色的重要举措来促进改革落实,这些主要包括:通过学习领会改革精神和举措来促进落实、通过严格按规则和程序办事来促进落实、通过强化改革责任担当来促进落实、通过建立改革任务的时间表和路线图来促进落实、通过督促检查来促进落实、通过效果评估来促进落实、通过社会监督来促进落实、通过提升方案质量来促进落实等。2016年2月23日,中央深改组就改革落实情况召开了第21次会议,会议听取了“经济体制和生态文明体制改革专项小组关于生态文明体制改革总体方案推进落实情况汇报、社会体制改革专项小组关于司法体制改革推进落实情况汇报、党的纪律检查体制改革专项小组关于党的纪律检查体制改革推进落实情况汇报,全国人大常委会法工委关于立法主动适应改革需要推进落实情况汇报、科技部关于深化科技体制改革推进落实情况汇报、公安部关于深化公安改革推进落实情况汇报,上海市关于推进落实中央部署改革试点任务情况汇报、湖北省关于建立和实施改革落实督察机制情况汇报、福建省三明市关于深化医药卫生体制改革情况汇报、浙江省开化县关于“多规合一”试点情况汇”。

   改革督察制度是促使改革任务落实和实现改革效果的重要制度安排,它也是解决改革过程中委托——代理问题的制度措施。督察制度有深厚的历史传统,它也是中国政府为了保证政令畅通而实施的制度创新,更是中国特色的公共管理体系的重要组成部分之一。目前,除了国务院越来越多以组织化方式来实施督察制度之外,如成立针对任务成立督察组,很多部委也开始通过实施督察制度来对地方政府进行监督,保证中央政策得以实施,最典型的是国土资源部成立了专门的督察局。改革的“顶层设计”与“下层实施”总是面临着信息不对称和激励约束问题,要让各级政府和各部门认真落实中央的“顶层设计”,就需要通过督察制度来及时获得改革制度实施的信息,避免改革实施和执行中的策略性行为。在召开的38次中央深改组会议中,有12次会议提到了督察,至少有三次会议 将改革督察作为会议的主题,改革方案质量关和改革方案督察关被放到同等重要的位置。2014年9月29日召开的中央深改组第五次会议中,就明确提出:“对通过的方案要查哨查铺,确保落实到位。要调配充实专门督察力量,开展对重大改革方案落实情况的督察,做到改革推进到哪里、督察就跟进到哪里。”。2016年2月23日召开的中央深改组第21次会议就专门就改革落实情况进行了讨论,该会议听取了:“经济体制和生态文明体制改革专项小组关于生态文明体制改革总体方案推进落实情况汇报、社会体制改革专项小组关于司法体制改革推进落实情况汇报、党的纪律检查体制改革专项小组关于党的纪律检查体制改革推进落实情况汇报,全国人大常委会法工委关于立法主动适应改革需要推进落实情况汇报、科技部关于深化科技体制改革推进落实情况汇报、公安部关于深化公安改革推进落实情况汇报,上海市关于推进落实中央部署改革试点任务情况汇报、湖北省关于建立和实施改革落实督察机制情况汇报、福建省三明市关于深化医药卫生体制改革情况汇报、浙江省开化县关于‘多规合一’试点情况汇报。”。2015年7月1日,第14次中央深改组会议通过了《环境保护督察方案(试行)》,这是在环境保护领域将督察正式化、制度化、程序化的有益尝试。2016年7月22日,中央深改组召开第26次会议,会议审议通过了《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》,提出了督察工作要:“督任务、督进度、督成效、察认识、察责任、察作用”的改革督察工作思路。2017年4月18日,中央深改组召开的第34次会议审议通过了《中央全面深化改革领导小组6个专项小组开展改革督察工作情况的报告》,在这次会议中对督察工作又进行了深入认识,提出将督察工作与问题解决、改进工作等联系在一起。2017年8月29日,中央深改组召开的第38次会议审议了《关于脱贫攻坚责任制实施办法落实情况的督察报告》。

   改革学习制度也是推进改革的一个项重要制度安排,它要求参与改革的各方能够保持学习精神,通过学习提升改革质量。改革学习制度是提升改革治理水平的重要基础,它可以让我们的改革更有智慧。马奇[17]在组织学习中,区分了组织学习的两种类型:一种是开发(exploitation),它强调用已有的知识来解决问题;另一种是探索(exploration),它强调通过研究新的知识来解决问题。对于中国全面深化改革而言,这两种学习类型都需要。中国在推进改革学习制度中,正是采用了开发和探索的学习机制。对于开发而言,中国的全面深化改革非常重要改革经验的宣传工作,它要求各个地方能够学习成功的经验和做法。2014年2月28日,中央深改组召开第二次会议强调:“要大力宣传推进改革的新进展新成效,准确解读出台的改革政策举措,为全面深化改革营造良好舆论氛围。”。对于探索而言,中国也很重视对基层首创精神的总结,寻找新的改革措施。2016年8月30日,中央深改组第27会议明确指出:“要抓宣传、聚共识,加强思想政治工作,及时了解群众利益诉求,尊重基层首创精神,发现基层创新典型,及时宣传总结推广。”。中国还非常重视调研制度,调研是学习的重要手段,通过调研可以制定更为科学的改革方案。2014年1月22日,中央深改组第一次会议就强调调研的重要性,会议指出:“抓调研,加强对重大改革问题的调研,尽可能多听一听基层和一线的声音,尽可能多接触第一手材料,做到重要情况心中有数。要推动各地区各部门加强调研,注重发挥有关专家学者、研究机构对全面深化改革的调研咨询作用。”。2017年3月24日,中央深改组第33次会议进一步阐述调研中学习中作用,会议认为:“要抓调研,既搞清楚改革要解决什么问题,又善于从基层和群众中寻找解决问题的办法,拿出来的方案要有底气、接地气,对改革实施过程要注意跟踪、掌握实情。”。

   改革反馈制度是对改革成效评估的制度安排,它是效果评估在改革领域的应用。坎贝尔[18]早就认识到评估对于社会干预或改革的重要性,他指出我们的项目并不能够预计一定就能够取得较好效果,这就需要对干预或改革的效果进行评估。对于中国的全面深化改革而言,同样需要建立评估机制来判断改革是否取得了预期的效果。对此,中央有清醒的认识,2014年2月28日,中央深改组第二次会议就提出:“要建立科学评价机制,对改革效果进行全面评估。”。对于改革效果的评估,既可以是自我评估,也可以是第三方评估。前者是由改革实施者对改革效果进行情况汇报,后者是委托第三方对改革成效进行客观评估。中央深改组召开的38次会议中,很多审议通过的文件就涉及改革落实和成效的情况汇报,这些比较重要的文件包括:《关于上半年全面深化改革工作进展情况的报告》(第4次会议)、《2015年各地全面深化改革推进情况和工作建议综合报告》(第25次会议)、《关于各地区各部门开展改革督察情况的报告》(第26次会议)、《关于全面深化改革重要举措出台和落实情况的评估报告》(第27次会议)、《关于清理规范改革试点情况的报告》(第27次会议)、《中央全面深化改革领导小组6个专项小组开展改革督察工作情况的报告》(第34次会议)、《党的十八届三中全会以来改革试点工作进展情况报告》(第37次会议)、《宁夏回族自治区关于空间规划(多规合一)试点工作情况的报告》(第38次会议)。

  

五 未来之路:探寻良好制度供给的设想和主张

  

改革的过程是一个制度供给和设计的过程,这些制度涉及多种类型,其核心是改革的决策规则、改革制度和改革治理制度。改革制度是实质性制度,它是应对改革问题提供的解决方案。改革的决策规则和改革治理制度则是促进改革制度发挥作用的制度,前者是改革制度产生的基础,后者是促进改革制度实施的保障。改革要取得成功,就需要为改革过程供给良好的制度。中国当前正在推行全面深化改革,这使得良好制度供给显得更为紧迫和必要。任何制度都是与具体情景联系在一起,这使得寻找“制度万能药”(institutional panacea)的努力都是徒劳的。尽管如此,我们仍然可以效仿埃莉诺•奥斯特罗姆[19]有关自主治理的设计原则(Design principles)的思路,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/110503.html
文章来源:《中国行政管理》2018年第6期
收藏