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李文钊:中国改革的制度分析:以2013-2017年全面深化改革为例

更新时间:2018-06-18 01:48:50
作者: 李文钊  
当前,最为直接的体现时间资源配置就是召开的中央深改组会议。到目前为止,十八届中央全面深化改革领导小组一共召开38次会议,从时间分布和频率看,中央深改组基本上每个月召开一次来推行改革,为全面深化改革配置时间资源。注意力分配与特定内容联系在一起,这最终体现为对特定领域、特定区域的特别关注。特定领域涉及改革的重点,如经济生态领域、司法领域是改革的重点,这与经济体制改革和全面依法治国紧密联系在一起。特定空间涉及改革的地域,一些重要的改革和政策试点,在中国哪些地方来试点。出台改革规划,则是另一种注意力配置方式,通过发布改革的长期规划和年度规划来分配改革的注意力资源,确定改革的计划、重点任务和程序,这事实上是对注意力资源的总体规划。如2014年2月28日召开的第二次中央深改组会议,就审议通过了《中央全面深化改革领导小组2014年工作要点》,这是对2014年全年改革注意力资源的总体配置。通过有意识的时间、空间和规划的配置,这实现注意力分配制度从刺激反应向理性设计转变,改革本身就是一种稀缺资源,通过配置可以提升改革效率,改革者更加自觉地根据改革的内容和趋势来配置改革资源,以使得改革红利最大限度地生产。

   改革的决策选择制度涉及改革制度和改革治理制度是如何选择的,它的直接产出是改革制度和改革治理制度的出台。与前面的权力配置制度和注意力分配制度相比,选择制度直接涉及决策是如何产生的[9]。《湖北省全面深化改革促进条例》中对“决策与实施”的界定,也没有讨论具体如何决策,只是规定了备案制度和咨询制度,对于选择制度并没有具体规定。从目前深改组发布的会议通告看,中央深改组作为决策平台拥有最后的决策权力,它采取的决策规则是“审议”机制,即它对各个部门上报的改革方案和制度进行审议,决定是否通过,这也意味着小组的决策机制直接决定了改革制度和改革治理制度的选择过程。这种“审议机制”可以避免改革的“部门化”特征,让改革更具有全局性、整体性和公共性,从某种程度上看是中国式“共识决策”的实现方式[10]。

   改革的决策过程需要经历信息处理、注意力分配、方案提出和方案选择等环节,改革的决策规则是对这些具体决策程序的规范和约束。我们重点讨论了改革的决策规则中三项重要制度,即决策的权力配置制度、注意力分配制度和决策选择制度。未来,随着信息的更加丰富,还可以进一步分析改革的决策咨询制度(针对改革方案)、改革的情报收集制度(针对信息处理)、改革的社会参与制度(针对方案的选择)等。良好的决策规则有利于推进改革,提出改革的效率和水平。图2对中国改革的集体选择情景了进行了总结,将之区分为改革的社会过程、改革的决策过程和改革的产出等三个阶段,并描述了决策过程与决策规则之间关系。

  

三 改革制度的选择:设计科学和有效的改革项目和方案

  

   正如著名经济学家诺斯[11]所言,制度是一个社会博弈的“游戏规则”。改革的过程主要是为社会供给“游戏规则”的过程,当社会中还没有制度时,属于新制度供给;当社会中已经存在制度时,属于制度变迁,以新制度替代旧制度。改革制度属于操作性规则,在这一规则之下,社会普遍民众互动并产生改革效果。因此,改革制度总是与具体领域联系在一起,它是为具体领域内不同行动者博弈提供规则。以医疗改革为例,公立医院管理制度就为政府、公立医院、医生、医药生产商等不同行动者之间复杂互动提供了“游戏规则”。

   改革制度的选择其核心是设计问题。对于具体改革问题的制度设计,这使得情景知识和制度知识同等重要,制度是对情景的规范,如果没有对问题情景认知,就不可能设计真正的制度。以环境问题为例,治理环境污染,很显然需要将环境问题的知识和制度设计的知识结合起来。这些特征使得,为中国改革问题设计制度的过程,一定是多学科共同协同的过程,只有充分利用多学科知识才能够真正生产符合改革实际的制度。由于中国首先从经济领域开始推行改革,这使得经济学理论在具体改革制度和方案的设计方面,发挥着更大作用。与此同时,基于中国经济改革,很多经济学家试图用中国经验证明经济学理论,或者基于中国情景提出新的理论。机制设计理论(Mechanism Design Theory)和制度设计理论(Institutional Design Theory)为改革制度的设计提供了理论基础,它们认为改革需要解决信息和激励问题,通常被认为和改革联系最紧密的理论。机制设计理论是由诺贝尔经济学奖获得者赫维茨所开创,它由激励相容理论、显示理论和执行理论等三大理论构成[12]。制度设计理论是从制度经济学角度来讨论制度设计问题,它与机制设计理论的传统不一样。制度经济学的核心思想是制度是重要的,讨论制度与经济增长之间关系,以及各种不同制度之间替代关系,如选择市场,还是企业。随后,更多的学者将制度研究拓展到整个经济领域,并且形成了不同的制度理论,最有代表性的包括作为规则的制度和作为行为的制度,前者强调制度是一种规范,它是对人的行为的激励与约束,后者认为制度是人们互动博弈之后形成的有规律的模式(pattern)[13]。制度设计理论则更进一步,讨论如何从制度理论出发对未来改革设计良好的制度方案。

   根据2017年播放的政论专题片《将改革进行到底》,近四年来,中央深改组取得了如下成绩:2014年,中央深改组确定的80个重点改革任务基本完成,各方面共出台370个改革方案;2015年,中央深改组确定的101个重点改革任务基本完成,各方面共出台415个改革方案;2016年,中央深改组确定的97个重点改革任务基本完成,各方面共出台419个改革方案;2017年上半年,中央深改组已审议60多个重点改革文件。

   截止2017年8月29日,十八届中央深改组一共召开了38次会议,通过对新闻报道的文本分析,总共审议通过的改革文件总数为304个。按照中央深改组设立的6个专题领域,以及加上改革的决策规则和改革治理2个领域,一共8个领域对38次中央深改组会议通过的文件进行编码(见图3)。在这些改革文件中,经济体制和生态文明体制改革通过的文件数为91个,民主和法制领域改革通过文件数为75个,文化体制改革通过文件数为10个,社会体制改革通过文件数为56个,党的建设制度改革通过文件数为3个,纪律检查体制改革通过文件数为4个,改革的决策规则通过文件数为8个,改革治理领域通过文件数为48个。

   从图3可以看出,中央深改组通过的文件涉及的主要领域有四个:经济体制和生态体制改革、民主和法制领域改革、社会体制改革和改革治理领域。文化体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革等三个领域通过的文件数量不多,并且有阶段性特征。以纪律检查体制改革为例,涉及该议题的只有两次会议:2014年12月2日,通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》;2015年1月30日,通过了《省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)》《中管企业纪委书记、副书记提名考察办法(试行)》。除了经济体制和生态体制改革之外,司法体制改革是中央深改组的一个重要议题,民主法制领域中通过的文件大量涉及司法体制改革的议题,这也与全面依法治国的战略相符合。在中央深改组通过的文件中,一个重要的领域是改革治理,其核心是如何推进改革,让改革更有成效,这是下一部分重点讨论的内容。

   这些议题和领域的选择,与中国“四个全面”的发展战略、发展阶段和发展问题具有内在契合性,也是中国进入新时代在改革领域的重要体现。将经济体制和生态体制改革放在同一的框架下进行改革,并且更加突出经济和生态的协调发展,这是中国发展方式转变与发展质量提升的体现,这表明中国既要经济发展,又要青山绿水。最高层将全面依法治国作为中国的重要战略之一,这是治国理政的转型,表明了决策者期望通过法治方式来解决中国改革与发展中问题,实现改革、发展与法治有机统一,解决了改革中合法性问题,为改革的长期可持续奠定基础,也为社会公平正义奠定基石。社会治理在改革中占有重要位置,这也表明决策者重视民众的获得感,着力解决经济发展与社会发展不协调和不平衡的问题。在推行改革时,决策者更加重视改革方法论的探索,试图通过完善改革治理来为改革创造良好条件,更加注重改革落实。

  

四 改革治理制度的选择:建立有利于改革实施的治理制度体系

  

   与改革的决策规则更加关注改革的决策过程相比,改革治理制度更加关注改革出台之后的执行过程和评估过程。与以前的改革相比,当前改革更加重视“顶层设计”,它是中央政府主导下的全面深化改革,与此前自下而上的改革存在鲜明差别。为此,中国在推进改革实施和落实,让改革尽早取得成效方面实施了一系列的改革治理制度变革,以契合“顶层设计”的改革逻辑。在中央深改组38次会议通过的304个文件中,涉及改革治理的文件达到48个,这些都是中央推行改革中完善改革治理的有益尝试。从目前看,中国政府在推行和创新改革治理制度,以规范改革治理过程,约束各级政府和官员的行为,主要采取的制度措施包括:改革统筹协调制度、改革试点制度、改革落实制度、改革督察制度、改革学习制度和改革反馈制度。

改革统筹协调制度是全面深化改革的内在要求,它意味着需要对不同改革任务进行协调,对参与改革的不同部门进行协调,对不同的改革问题进行协调,让改革发挥聚合效应。全面深化改革是一项系统工程,它涉及领域多、部门多、复杂性程度高,这使得任何单一任务或进度推进改革,或者由单一部门来主导改革,都可能顾此失彼,不可能取得良好效果。改革的系统性要求改革的不同领域和不同要素相互协同,避免碎片化改革,让整个改革有序推进。2014年1月22日,中央深改组召开第一次会议时,就提出要统筹协调推行改革,会议强调“抓统筹,既抓住重点也抓好面上,既抓好当前也抓好长远,处理好重大关系,统筹考虑战略、战役、战斗层面的问题,做好政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹工作”。这表明,中央深改组已经认识到政策、方案、力量和进度四个方面统筹的重要性,而这些都是针对改革任务的。事实上,除了改革任务之外,改革部门之间需要统筹,改革问题之间也需要统筹,只有问题、问题和任务三个方面实现有效统筹,才能够真正实现改革统筹协调。2014年12月30日,中央深改组第八次会议就强调了改革任务统筹协调的重要性,会议强调“要抓好改革任务统筹协调,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措,把需要攻坚克难的硬骨头找出来,把需要闯的难关、需要蹚的险滩标出来,加强对跨区域跨部门重大改革事项协调,一鼓作气、势如破竹地把改革难点攻克下来”。2015年5月5日,中央深改组召开的第十二次会议,就将统筹协调的思路应用到科技创新中,强调“要紧扣创新驱动发展目标,以推动科技创新为核心,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国行政管理》2018年第6期
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