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高全喜:新制起于南国:政治宪法学视野下的“东南互保”

更新时间:2018-06-11 01:07:47
作者: 高全喜 (进入专栏)  
从国际法的视角来看,东南互保也不失为一种具有“准国际法条约”性质的中外协议。我们看到,东南互保的交涉与商议过程呈现出一个演变的逻辑,中方在对外交涉之初,确实设定目标为“订约”,盛宣怀、余联沅也拟议了具体章程及其附件的草案,但由于各国政府基于本身利益的考虑,以及战争形势的变化,中方提出的章程条目未被接受,交涉的主题渐由“签约”向“换文”转移。东南互保最终没有“议定”所谓的约款,而是以互换照会的形式确立了某种和平性质的原则,从而达成中外保护的谅解。此后,东南各省纷纷执行章程条款,切实履行维护社会秩序、保护外国商民安全、保障外国经济利益之义务,列强各国也并没有像在北方中国那样动用武力侵犯东南诸省,从而在客观上形成了一种迥异于北方生灵涂炭的和平景观,为清王朝保留了南方半壁经济与社会正常运行的江山。

   (二)东南互保及外交风险

   下面进入第二个问题,即东南互保的实际效果如何。由于两个章程的法律性质是基于不对等的列国强势之上的,所以,它就难以具有国际法条约的严格约束力和规范性,而是随时处于摇摆不定的风险之中。如何处理好这个协议,并达成国际法的积极效果,实有赖于作为弱势一方的中国东南各省督抚以及官绅幕僚们审时度势的高超应对技艺。东南互保的发起以及随后的发酵,这其中就不乏一种法政的智慧,而后,东南互保的延伸,以及妥善应对英国、日本、德国本于各自的国家利益而有意或无意引起的出兵纠纷,并最终通过“以夷制夷”的羁縻方略化解它们的危机,达到风险的控制,并最终取得广义性的东南互保的成功实现。这方方面面的内容虽然都在历史学的层面上得到了梳理和澄清,但如果把它们纳入法学的叙事中,其内涵还是别有不同的。

   按照历史学的有关考证,东南互保的发起虽然有多种说法,但一致公认的还是盛宣怀以及相关的江南士绅幕僚圈,他们是这个事件的最早发起者和推动者。不过,东南互保的前提是东南诸省的督抚之赞同和基于他们权力范围的部署,所以,从整体上审视东南互保这个重大的历史事件,其最为关键的中心还是东南督抚大臣,具体一点说,就是南洋通商大臣刘坤一和两湖总督张之洞,以及后来参与的两广总督李鸿章。关于这三位,尤其是前两位,他们究竟是谁最早关注与考量这个东南互保问题并痛下决断予以部署行事的,或许从法学的视角来说并不重要,但他们能够联手合作,最终审时度势,形成一种付之于行的政治决断,这无疑具有重要的法学意义。因为东南互保是南方中国诸省与外国列强的一种协议,具有某种准国际法条约的意义,作为发动者一方的东南诸省务必是秉有相当行政管辖权的官方机构(关于东南诸省的外交资格问题下文再议),因此,东南督抚大臣的决断与部署是首要的前提。从目前的历史资料显示,刘坤一和张之洞分别基于自己的大局判断和利益关涉,非常积极地参与并主导了东南互保的发动,并且在出现英国、日本和德国等方面的兵戎危机时,能够调动不同的资源予以解决,并最终化解了危机。而李鸿章、袁世凯,以及浙江、福建、江西、四川等南方诸省督抚,虽然情况各异,但也都以不同方式参与了决策并达成了广义上的东南互保之格局。

   所谓东南互保的狭义与广义之分在于:狭义的东南互保指的是余联沅、盛宣怀秉承刘、张旨意而与列国驻沪领事团达成的关于东南五省的协议(两个章程以换文照会的方式),广义的东南互保则是指在此期间发生的南方其他省份与列强各国达成的协议,其条款内容与东南互保两章程大致相同,其方式除了福建是以协议正式签署的,其他诸省则都与东南互保相类似。为什么会出现狭义与广义之差别,主要是由于其他诸省并不在刘坤一、张之洞的权力管辖范围,大部分督抚对于东南互保的态度虽然与两位主导总督的意见大体相同(另有主张的长江巡阅使李秉衡被张之洞以北上勤王支走),但由于所在地域的各种特殊性,不便直接参与,而是根据南北时局的变化陆续参与,例如,浙江巡抚刘树棠经过迟疑观望后最终决定参与,两广在李鸿章主持下就予以支持,他离职北上后,更是默认参与,袁世凯治下的山东,一开始就对义和团采取镇压态度,当然对于东南互保也是暗中支持和参与的。总的来看,广义的东南互保格局已成既定的事实,参与的南方诸省均没有发生直隶京畿那样的义和团运动,也没有导致外国列强的大规模武力侵犯,基本保持了社会稳定、经济运行正常,外国商贸以及传教的正常开展,即中外各方大致遵守了两个章程所规定的条款内容,从而避免了直隶京畿那样的战争烽火、大局糜烂、生灵涂炭、民生凋敝和社会混乱。由此可见,东南互保之“东南”,显然就不再是狭义的东南之地理概念,而成为一种法政概念,它意味着一种模式,即一国中枢(朝廷或中央政府)在与敌方开战时,却已然在其国内的重要地域范围内存续着一种敌我双方和平共处、相安无事的法律与社会状态,这确实是一种非常奇特的匪夷所思的现实状态,它居然在1900年前后的中国大地上发生了。

   当然,这一状态并非一蹴而就,其保持也不是一帆风顺的,而是需要很大的政治勇气与高超的技艺,从江南士绅萌生这个想法到两位总督的决断部署,就体现着一种担当,至于此后发生的英国挑衅,法国、日本参和,德国恼怒,俄国蛊惑等一系列险象环生的事件,则需要当事者随机应变、刚柔相济的外交技艺。例如,如何应对英国舰艇驶入长江并派兵登陆一事,这是东南互保面临的第一个危机,关涉整个东南互保能否顺利达成,对此,刘张两位总督以及盛宣怀就恰当地把握了英国试图独占东南沿江霸权的企图以及这个企图在当时(英国由于第二次布尔战争致使其在东亚处于不利局面)与法、俄、美、德、日等国的矛盾,恰当地处理了英国优先以及列国平衡的关系,致使大规模的英国武力侵犯不致得逞。还有,在处理日本因厦门日本佛教堂失火而可能引发的派兵入侵问题,以及德国因公使克林德在北京被拳民打死而导致的在烟台、上海等口岸可能发生的不遵守东南互保协议的军事行为,以及俄国煽风点火试图在东南诸省引发骚乱导致列强武力侵犯从而坐收渔利的图谋,还有美国相对客观公允的对华外交政策所产生的制衡作用,等等,这些国际格局层面的针对中国,尤其是针对东南诸省的复杂多变的各国既协调又矛盾的因素,需要东南督抚们的审慎而坚定的应对。由于列强处于主动的强势地位,任何一种情况的偶然激变,都有可能导致脆弱的东南互保协议付诸东流,东南中国的大片河山就有可能遭受列强的武力侵犯,发生难以估量的社会与经济的灾难。

   对此,我们看到,东南督抚以及官吏幕僚还是通过交涉、沟通等各种外交方式,权衡利益,抓大放小,在全力维系东南互保之核心条款的前提下,利用列国相互之间的矛盾,以夷制夷,节而有制,审时度势地分别予以恰当应对,从大格局上保持住了东南互保的基本格局不被颠覆。概而言之,通观当时的世界格局,固然这是一个国际法畅行于世的时代,但同时也是一个强权即公理的时代,对于清王朝这个尚未迈入现代国际秩序的传统帝国,列强们一方面对其的侵吞蚕食要披着国际法的外衣,用实证法偷换自然法,在遵循变质的国际法正义公理的前提下,谋其各自国家的利益,但另一方面,这个世界格局也不是铁板一块的,列国之间在如何对待中国的问题上也有相互之间的利益之争,彼此猜忌与对峙,这就为中方的折冲樽俎提供了施展的空间。应该指出,正是国际法内在的实质差异才出现这样的咄咄怪事:列强各国一方面在与中国政府开战,凭借军事优势攻城略地,从大沽打到京师,致使慈禧以及清政府仓皇西逃(所谓“西狩”),另一方面,它们又与东南督抚商议东南互保章程且大致予以遵守奉行,在南方中国维系国家间的和平秩序与经贸活动,从国际法的主权角度来看,显然在法理上是不成立的。但为什么列强这样做了,原因在于利益和实力,即北方用兵南方和平,其结果是最能保障列强在中国由来已久的各种利益,一个彻底糜烂凋敝、贫穷混乱的中国并不符合它们的愿望,南方中国广袤的资源财富和关税收益等关系着它们长远的利益诉求。所以,正常状态下的一般国际法可以让路给特殊情况下的特殊国际法,东南互保之章程具有准国际法的意义,从这个角度也可以得到某种印证。

   此外,在上述大的格局之下,列强各国之间由于种种原因,其攫取中国的利益诉求又是不同的,甚至是相互对立的。英国一直在长江中下游占据优势的地位,引起法国等国家的不满,他们要利益分享;而日本在《马关条约》攫取了巨额的利益之后,采取以退为进才能获得西方列强的承认并逐步平息中国的怨恨,所以在东南互保方面在不损害自身利益的前提下,愿意做个和事佬;德国固然因大使被杀有所抱怨,但在山东已经得到不少补偿,在东南诸省如果再有贪欲势必引起其他列强的不满;俄国在东三省已经趁火打劫强占了大量的土地资源等利益,其图谋在东南搅浑水也引起中外各方的警觉,独自不可能掀起大浪。美国在列强们各种特殊利益诉求的情况下,提出了维护和平与利益均沾的公约数,这就维系了一种国际关系中的底线原则和利益平衡,从而构成了支持东南互保的制约力量,显示出开放的格局和未来的导向。

   显然,刘坤一、张之洞、李鸿章和袁世凯等封疆大吏以及他们的幕僚,还有积极参与东南互保的江南士绅和驻外使臣,他们固然有维护自身本土利益以及国家安危的苍生社稷之情怀,但大多也具有国际视野,对于国际法之法权与利益交织的正反两面以及中国之于国际世界的处境有着较为清醒的认识,对于列国图谋中国的不同利益诉求及其相互之间的矛盾乃至当时的国际时局,有着基于经验感觉上的体察。所以,他们才能够打出东南互保这张“准国际法条约”的牌。在当时列强在北方直隶京畿用兵攻陷京城的情况下,南方诸省要求得半壁河山的安宁,且军事实力根本不敌对手,寻求某种意义上的国际法,从法律层面而不是军事与政治层面达成一定的妥协与解决,这才是最有效的办法。尽管这个法律(换文性的章程)具有这样或那样的缺陷,不对等、非正义、权利与义务不匹配、手续和程序不完备等,但只要能够达到南方中国的和平与秩序,不遭致列国的武力侵犯,使得列国无论出于何种考虑而大致遵守这个协议,就是最大的成功。事实也证明,东南互保做得比上述的最低限度要好得多,因为当事者们审时度势地利用了列国之间的矛盾和猜忌,把传统“以夷制夷”的方略转化为一种法律上的效能,在准国际法的框架下左支右绌、量体裁衣、分别对待,并且把有限的军事力量放到保障底线的威慑上,这样就克服和化解了多处危机,致使东南互保不仅在狭义上得到遵守,而且还逐渐扩展到广义上的广大地区,连四川、山东等省也都纳入这个东南互保的模式之中。

   所以,通观东南互保之演变及其结果,表明它是一种法律上的大成功。南方诸省在全国面临硝烟战火的危机时刻把对外的政治、经济和军事问题转化为一种国际法维度上的法律问题,这意味着国际法的意识与责任已经穿透传统的幕帐而进入中国大地,无论此时的国际法是何种国际法,有多大的非正义性,但法律的特性决定了它必然会把规范性视为正途,规范的价值不但会矫正国际法,而且还会联带地嵌入国内法,甚至嵌入国内的政治秩序,并且慢慢修改乃至矫正国内法制的内容与形式。笔者在《中国宪制史(1840—1949)》一书中多次指出,中国的现代法治尤其是现代宪制,不是从中国内生的,而是来自外部力量的冲击塑造出来的,由外而内催生中国法治的主体性,这是中国近现代法制史和宪制史的基本特征。从1840年的鸦片战争和《南京条约》起,这个故事就开始了,一直到今天依然如此,东南互保之两个章程不过是其中的一个篇章,但其对于现代中国的意义和影响乃是深远的和富有生命力的。

  

三、东南互保的政治宪法学蕴含


前文主要还是从历史学和国际法学两个层面对东南互保给予了某种讨论,其实,在国际法学的延伸处,还有一种更为根本性的审视。如果我们把东南互保视为自成一体的重大历史主题,甚至调换一个思路,把义和团运动视为东南互保的前奏而把东南互保作为现代中国之古今中西交汇之转型的中心议题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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