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李迎生:中国社会保障制度改革的目标定位新探

更新时间:2006-09-13 17:38:19
作者: 李迎生  

  按有关要求,目前城市企业缴纳基本养老保险费为工资总额的20%左右,加上失业、医疗两项,企业缴费应在工资总额的40%以上。这还不包括生育、工伤、死亡、遗属等项目上的缴费。因此,企业实在不堪重负。

  鉴于此,当然可考虑通过提高个人缴费标准来解决。但在职工工资基数还不高的情况下,现阶段让职工承担更大的缴费比例不现实。在这种情况下,为保障职工社会保障待遇的按时、足额发放,以维持社会稳定,国家给予财政补贴就是必然的了。例如,19982000年中央财政对企业职工养老金的补助额为521亿元,其中2000年为337.8亿元,占当年养老金支出的17.7%.」现行企业职工养老、医疗保障项目的统筹部分主要是企业缴费、国家补贴,随着职工工资水平的上升,可考虑改为由个人缴纳较小比例经费的办法以减轻企业负担。

  在对城市企业职工社会保险制度加以改革的同时,还应加快以最低生活保障制度为重点的城市社会救助制度的改革与完善,以满足尚未被社会保险覆盖的为数不少的城市贫困人口(包括进城农民)的基本生活需要。社会救助的项目目前尚主要限于推进最低生活保障制度的建设,为贫困对象提供最基本的物质生活的保障。在深化社会救助制度改革时,以下几个原则是应当遵循的。第一,对救助对象应当通过严格的家计调查加以严格甄别,使真正需要救助的人员得到救助。第二,救助标准应当严格掌握,既不能过低,也不能抬高,应以维持救助对象的最基本生活为限。第三,在保障救助对象最基本的物质生活的同时,应对其中具有一定劳动能力的救助对象实施就业培训和拓展就业渠道,使他们通过救助阶段的缓冲,最终经由就业摆脱贫困,重新步入正常的生活。

  

  三、城乡分立还是城乡衔接

  

  中国计划经济时期的社会保障模式是一种城乡分割的模式。中国的现代社会保障体系,长期以来,仅仅覆盖城市劳动者,而不包括占人口绝对多数的农村劳动者。1978年以后,鉴于农民要求消除城乡社会保障差距的呼声不断高涨,1980年代中后期部分农村地区开展了社会养老保险的改革试点,并自1990年代起向全国推广。但由于多种原因,这一改革举措根本不能称之为\"社会保险\",且已于上个世纪末陷于停顿。3「对此,学术界已经提出了不少批评(李迎生,2001b ;高和荣,2004)。概而言之,目前在农村地区推行的社会养老保险改革方案存在着不能担保受益者未来基本生活、缺乏互助互济性、未体现国家与集体的责任、不利于农民的非农化与实际推动城乡社会结构转型,以及未体现社会保险的强制性等,因此,实在不能称之为\"社会保险\".」医疗社会保险项目目前还仅仅在少数农村地区试点。农村居民最低生活保障制度尚仅仅在少数地区实施,大多数地区还在实行覆盖狭窄且不固定的救济制度。

  城乡分割的社会保障模式使城乡居民的社会保障水平存在巨大差距。杨翠迎的计算表明,19912001年城市人均社会保障支出占人均GDP 的比重平均为15%,已经达到某些发达国家1970年代的社会保障水平,而农村仅为0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村居民的90倍之多(见表1)(杨翠迎,2004)。另据计算,城市医疗保险的人均享受水平在1990年代的后期达到400500元,而农村从中央和地方政府得到的医疗补贴人均仅有0.0125元。4「卫生部卫生经济研究所,2003《,农村卫生保健的历史、现状和问题》课题报告(未出版)。」2002年的农村养老保险全部收入仅32亿元,平均享受水平仅为城市的0.72%(王诚,2004)。

  

  上述状况在工业化的起步阶段出现固然有客观的原因,但随着时间的推移,不能使广大农民享受现代社会保障,已日渐显得不合理与不公平,这与社会保障制度演变的国际趋势也是背道而驰的。按照\"科学发展观\"的要求,应当将社会保障制度改革的城乡统筹作为\"统筹城乡发展\"的重要内容,打破社会保障体系城乡分割的固有格局,实现社会保障制度的城乡衔接。

  在应当如何推动实现中国社会保障体系的城乡衔接的问题上,学术界提出的以下三种方案是值得注意的:一是\"社会保险统一说\"4(胡荣,1995)「胡荣在1995年发表的一篇论文中提出\"在现阶段扩大社会保险对象,将全社会的成员都纳入社会保险的安全网,不仅是必要的,也是可能的。彻底打破城乡界限,所有制界限以及劳动者的身份差别,按新的标准将全社会成员包括到社会保险的安全网内,不仅可以接纳社会转型过程中产生的新的结构因素,逐渐减少城乡差别,而且有利于维护社会的安定,实现社会结构的转型。\"」;二是\"基础整合说\"5(景天魁,2003,2004)「参见上一部分的相关说明。」;三是\"三维保障说\"6(王国军,1998,2000)「王国军具体论证了现阶段打破城乡二元社会保障结构对中国社会经济发展所具有重大战略意义,并提出了建立\"三维社会保障制度\",即\"全国统一的法定基本保障\"——包括社会救助、基本卫生保健等,应当全国统一;\"省(市)级统筹的补充保障\"——主要包含各种社会保险项目,省级范围内统一,全国不统一;与\"以商业性保障为主的附加保障——即商业保险,个人自愿参与\"的具体构想。」。无疑,这些设计都包含着不少合理的成分;但也存在着严重的不足:\"基础整合说\"强调社会救助而排斥社会保险是不合理的;\"社会保险统一说\"如果是在现行\"大保障\"的框架下推广,显然也是不可能的;\"三维保障说\"的第一、三维是可能实现的,而第二维的情况和\"社会保险统一说\"类似,难以实现。

  而笔者提出并将在下面作进一步说明的\"城乡整合说\"或\"有差别的统一说\",将不仅包含上述方案的优势,同时避免上述方案的缺陷,具有现实的可行性。

  工业化国家在处理社会保障体系的城乡关系方面,主要有三种模式,一是采取制度形式与内容城乡完全统一的\"统一模式\"(如北欧);二是采取城乡有统有分的\"整合模式\"(如日本),三是采取城乡制度形式各异但实质并无差别的\"专门模式\"(如法国)。根据中国的实际,完全统一的模式在长时期内并无可能实施;实施\"专门模式\"则将可能继续维持城乡分割的固有格局。比较而言,\"整合模式\"似更合理。\"整合\"当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一,但这种\"统一\"是在承认城乡一定差别的基础之上的,故也可称为\"有差别的统一模式\".按一些与中国国情有一定可比性的国家的经验,面向不同从业者的社会保障体系不必要实现完全统一。如在日本,养老保障中的\"国民年金\"便是全体国民共享的基本养老金,国民最基本的老年待遇已实现了全国统一;但针对企业职工、公务员及农民等的职业关联年金却实行专门的制度,尽管其待遇水平已无实质差异。

  那么,怎样按照整合模式来设计中国社会保障制度的框架比较可行呢?当然是按照\"小保障\"的模式来设计。目前对城市企业职工实行的养老保险的第一支柱(社会统筹部分)与医疗保险的大病统筹部分以及社会救助(最低生活保障)等可设计为城乡共享项目,其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。

  第一,推进建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度。目前城市企业职工养老保险的社会统筹部分,可设计为全体劳动者的基本养老项目,而不分城乡之别,以确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等。至于经费来源,城市企业职工仍通过现行办法实现;农民则可考虑以下途径,即国家财政的支持和集体帮助。当然如条件允许,农民个人亦可承担一定比例。其中国家支持部分,应当作为重点。国家支持加上集体帮助乃至一定的个人缴费,使农民养老逐步达到城市职工第一支柱的水平,应是没有什么问题的。当然农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时,所承包的土地应作出相应调整。

  第二,推进建立全民统一的大病统筹医疗保险制度。按照\"小保障\"的模式来设计,可考虑对非企业职工、农民等所有其他国民,一开始即以建立大病统筹保险项目作为医疗保障制度改革的基本目标。至于资金来源,可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势,预测人均费用。再根据社会及个人合理负担的原则,测出个人缴费(通过改革,城市职工个人对大病统筹医疗保险也应承担部分缴费)及国家、集体(企业)分摊比例,目标是保障全体国民都不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。2002年12月,中共中央、国务院已决定在中国农村地区逐步建立以大病统筹为核心内容的新型合作医疗制度。新型合作医疗制度虽然没有涉及城乡衔接,但可以此为契机,推进这一目标的实现。

  第三,推进实行全民统一的社会救助制度。现阶段可以最低生活保障制度为重点,实行制度的城乡衔接乃至统一,资金完全由国家与社会提供,但给付标准可视具体地区情况而定。

  广东、浙江等沿海经济发达省市在此方面已先行一步,1999、2001年先后宣布实行城乡统一的最低生活保障制度。以浙江为例,城乡最低生活保障制度已进行了多年的试点与推广。以该省经济实力较为雄厚的现实,浙江在最初建立这项制度时,即采取城乡一体化的方法,城乡统一建一套制度,以县级为单位,只是在保障标准上在城乡间作出区分,实行\"一套制度,多种标准\".上述经验可为其他省份在建立此项制度时提供参考。

  除现行城市企业职工养老项目的第二支柱(养老个人帐户)与医疗项目的日常小病医疗部分(医疗个人帐户)不一定实现城乡衔接外,失业、工伤、生育等项目对农民、特别是个体农民来说,也不一定需要建立,城乡之间也可保持一定的差异。

  以\"有差别的统一\"模式来推进中国社会保障体系的城乡衔接,即就最基本的保障项目(养老保险的第一支柱、大病统筹医疗保险和最低生活保障)建立城乡统一的制度,资金来源是有保证的。2004年中国政府已宣布逐步取消农业税。至2005年初已有22个省份取消了农业税,在全国范围内取消农业税已为期不远。农业税改革前中国每年征收该项税种的收入为600亿元(杨晓红、江国成,2005),显然,这不是一个小数目。可通过适当的制度设计,将这笔钱集中起来用于农村社会保障制度的建设。目前,国家每年用于扶贫的款项达200多亿元7「2000年国家用于扶贫的款项达248亿元,国务院新闻办公室,2001.」,随着绝对贫困人口的减少,这笔钱的相当部分也可转为农村社会保障建设基金。此外,国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的一定比例亦可用于支持农村社会保障事业。8「应当指出,国家对农村社会保障的支持不是一种恩赐,而是一种义务。中国国家积累的相当部分来自农民,总数在数以万亿计。现阶段国家财政向农村和农民实行一定的倾斜,以清偿国家对农民的隐性负债,应该说是必要的、合理的。」再加上农民在其劳动年龄期间所逐步积累起来的个人储蓄部分,农民享受的社会保障及基本生活待遇与城市从业者的实质差距将逐渐缩小。

  必须指出,即便上述基本项目的制度形式实现了城乡统一,但具体给付标准可以根据城乡、地区生活水平差异的实际而有所不同。

  

  四、弘扬民族优秀保障传统

  

  固然,从社会公正的理念出发,我们应当建立一种城乡衔接的社会保障制度,但鉴于中国国情和西方社会保障发展演变的经验教训,我们只能发展一种仅仅包括必要的基本项目、标准较低且个人负担适度的\"小保障\",在未来中国全面实现现代化之前的近半个世纪的时间内,这一点是我们应当坚持的。而且,即使在物质生活高度发达的现代化条件下,现代保障制度所能提供的帮助也是有缺陷的。这就提出了继续弘扬民族优秀保障传统的必要。将现代保障优势与传统保障特色合理地、有机地结合起来以实现社会保障制度的创新,应当成为中国社会保障制度建设和改革的目标之一。

  传统保障是一种出现并主要存在于传统社会、与小农经济相适应的保障模式,它以家庭保障为核心与重点,辅之以邻里(社区)互助与亲友相帮。其特色是在向人们提供一定的物质保障的同时,由于它建立在初级关系的基础上,故往往还起着精神慰籍、情感保障的功能。后者对人们顺利地度过生命波折期(年老、患病、伤残等),起着不可忽视的作用。但传统保障所提供的物质保障是低水平的,且不牢靠。

  伴随工业化的兴起与发展,以及自给自足的小农经济向发达的市场经济的转变,人们遭遇生存风险的机会大大增加了,(点击此处阅读下一页)


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