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林彦:合作型联邦制——执法检查对央地关系的形塑

更新时间:2018-05-25 13:50:49
作者: 林彦  
双方各得其所,互利互惠。

   (一) 中央的诉求:督促地方政府依法行政

   如前所述,全国人大常委会早已明确,地方政府并非其执法检查的对象。因此,检查组或全国人大常委会不宜直接对地方政府的执法情况进行监督。更符合逻辑的实践应该是,在发现地方政府执法问题之后,常委会将这些情况反馈给作为地方政府上级、且作为其检查对象的国务院,由后者督促下级政府改善执法。

   然而,在实践中,执法检查组和常委会不仅对地方政府的执法工作直接评头论足,而且还设法督促这些政府改善法律实施的状况。大致而言,这种监督主要通过以下两种途径实现:其一,是在检查过程中直接向省级政府提出反馈意见;其二,是建议和要求省级人大常委会加强对本级政府执法的监督。

   尽管地方政府能否成为全国人大常委会执法检查的对象仍然存在争议,检查组还是利用检查的机会直接向所至省、市、自治区政府提出反馈意见。

   在执法检查即将结束前,检查组一般会在当地召开会议反馈情况。检查组成员、所到省份人大常委会领导、省政府分管领导以及相关职能部分的领导都将出席会议。在此过程中,省级人大常委会也会借助全国人大常委会的力量向本级政府施加更多的压力,督促政府解决制约执法顺利进行的问题。在这一点上,全国人大常委会与地方人大常委会不仅具有共识,而且配合颇为默契。[28]

   2006年5月,全国人大常委会对北京市贯彻执行《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》情况进行了执法检查。检查组对控制人口规模、土地建设规模、合理使用和提高资源的利用率、积极推进产业结构调整、燃煤污染的治理问题、控制机动车污染的问题、控制扬尘污染、水源的保护和水环境的改善问题、加强固体废物的管理等方面提出了一系列意见和建议。北京市原副市长吉林一一予以回应,并表示,“我们将加快落实,绝不辜负全国人大的期望。”市人大常委会副主任赵九合指出,“请市政府及相关部门要认真研究并落实检查组提出的意见和建议,特别是检查组提出的我们在贯彻执行这三部法律中存在的突出问题,要制定出切实可行的整改措施和工作计划,逐步加以落实。”[29]

   同年,在环保法执法检查反馈会上,全国人大环资委副主任徐永清直言,“陕西环保工作由于历史积累问题过多,形势仍然不容乐观。”该省副省长罗振江对此表示,对执法检查组提出的建议,省政府将组织相关部门逐条研究、逐项拿出措施,各级政府和相关部门在环保工作方面要认真接受人大监督,严格依法行政,加大执法力度,以保证环保规划目标的全面顺利完成。[30]

   2008年,在《环境影响评价法》执法检查组反馈意见会议上,上海市人大常委会主任刘云耕指出,“我们要以这次检查为契机,对照不足和问题,按照全国人大的要求积极改进。”[31]对此,“市政府表示,要按照执法检查组的要求,进一步提高认识,深化战略环评和规划环评,完善环境管理机制,加强建设项目中后期监管和环境影响评价的资质管理,使环境影响评价制度在上海进一步得到贯彻落实。”[32]

   有时,执法检查组还到地方调研整改工作落实情况。如,全国人大华侨委员会于2008年先后到海南、广东等地开展《归侨侨眷权益保护法》执法检查整改工作落实情况的调研。[33]

   对于全国人大常委会及执法检查组提出的整改意见,地方政府不敢怠慢、并积极予以回应。

   2003年8月底9月初,执法检查组对河南省贯彻实施《建筑法》的情况进行了检查。检查组指出了该省在执法中所存在的问题。对此,省政府专门召开省长办公会加以研究。会后,河南省建设厅向全省下发文件,要求“凡是检查中对各市有反馈意见的,各市要尽快拿出整改措施,并加以落实;没有提出问题和未检查到的市要举一反三,认真分析自身存在的问题,并制订相应的措施加以整改”。通知要求,各市落实整改工作的措施及整改结果务必于当年年底前上报省厅。[34]

   2006年,《归侨侨眷权益保护法》执法检查小组对陕西省政府提出了一系列反馈和整改意见。该省政府高度重视,从加强市县侨务工作机构建设、解决散居归侨侨眷生活困难、保护侨益、建立侨务协调机制、修订陕西省侨法《实施办法》、加强侨法宣传等方面——加以落实。[35]

   (二)地方的诉求:执法条件的配备、立法的完善

   1.执法条件的配备、成本的分担

   在现阶段,我国的立法仍然处于“不计成本”的阶段。尽管已有一些地方开展立法前评估等试点,但这并未成为立法的必经程序。在全国人大及其常委会立法过程中,可行性、必要性、立法时机的分析已经成为惯例。但是,对立法成本,主要是执法成本的分析却始终付之阙如。因此,立法者对于某一具体条文的实施究竟需要耗费多少人力、物力以及其他条件“心中无数”。

   由于这一关键的程序缺失,执法成本的承担、执法条件的成就最终往往落到地方政府、尤其是基层政府的头上。这种预算外、规划外的成本负担往往成为制约执法的刚性因素。因此,地方政府经常利用执法检查的机会向全国人大常委会反映情况,希望后者解决经费、人员编制、执法设备等各方面冋题。

   在许多部门和地区,执法人员的短缺始终是个严重的问题并阻碍执法工作的顺利开展。在执法检查过程中,这也始终是基层执法机构普遍反映并被检查组发现的问题。例如,在劳动法执法领域,执法人员与企业员工的比例突破1000,甚至达数万,根本无法实现有效的监管。[36]为了加强执法队伍,常委会通常会有针对性地提出两个方面的建议。首先,是通过设立新机构弥补某个执法领域的人员不足问题。[37]其次,是要求国务院确保编制的充足。[38]

   执法经费和条件保障方面主要存在两个方面的问题。其一,是执法所需的软硬件设施缺乏制度性保障;其二,是专项执法经费,特别是执法人员的工资待遇等保障的缺失。具体而言,经费缺口主要存在以下两种情况:首先,经费的供给无法满足执法的需要。[39]其次,是存在克扣挪用执法经费的现象。[40]

   为了确保经费投入到位,执法检查组通常米取两种措施。一方面,是在检查过程中对资金到位情况进行摸查并对经费保障较好的部门给予肯定。[41]另一方面,是建议和督促国务院及其部委纠正资金保障方面存在的问题,确保法律实施的有效落实和执法活动的顺利开展。从实践来看,这样建议和监督措施通常也能够获得行政系统的理解和积极回应。[42]

   2.立法的完善

   目前,我国的立法权分配格局呈现明显的“强中央、弱地方”的格局。《立法法》第八条成为强化中央立法权的一个主要制度通道,其将十一项最为重要的立法事项划归全国人大及其常委会。在实践中,全国人大常委会法工委对这些事项的扩张解释进一步巩固了中央立法权的支配地位。[43]尽管《立法法》通过引入“地方性事务”这一概念奠定地方人大自主立法的基石,但由于缺乏明确的解释和界定标准,地方自主立法的空间始终处于朦昽状态。更值得一提的是,随着全国人大常委会备案审查制度的完善和立法监督的强化,地方人大及其常委会的自我审查也随之常态化。[44]

   其结果是,创新让位于模仿,抄袭复制上位法成为普遍的稳妥选择,[45]而地方立法的适用空间也渐趋狭窄。[46]然而,对于身为执法者的地方政府而言,粗疏而不接地气的全国性法律的用户体验并不友好——因其难以解决执法者所面对的具体问题。久而久之,地方政府对于法律的接纳度无疑会减弱,法律的实施也将面临困境。执法检查则为地方政府参与匡正和完善立法提供了平台。常委会也逐渐意识到,执法检查对于完善立法具有非常重要的价值。[47]近年来,常委会已经在实践中主动地将两者结合起来,实现双赢。[48]

   地方政府提出的立法建议主要包括以下几个类型:

   首先,是要求提高具体法律制度的可操作性。例如,围绕《居民委员会组织法》提出完善“居委会的规模设置,居民的界定,居委会干部的选拔、居委会与本居住区的机关、团体和企业事业单位的关系”等具体的建议。[49]就《土地管理法》的完善,地方提出应“明确土地征收和征用的范围和程序”。[50]

   其次,是要求明确法律实施中的权责分工。2004年,不少地方提出应“进一步明确中央与地方政府在推动科技进步活动中的地位与法律责任”。[51]有报告指出,国务院机构改革后,法律关于行政主管部门的原有表述与现有部门的职责分工不相一致,影响了《清洁生产促进法》的实施。因此,建议通过修法明确部门职责。[52]

   再次,是要求加强配套立法的制定和完善。例如,各地提出,“文物保护法中要求国务院及其有关部门制定的法规和文件,如国有文物收藏单位不再收藏的文物的处置办法、文物认定的标准等,至今尚未出台,影响了相关工作规范开展。”[53]有时,地方还会反映其自身制定配套性立法的难处,进而要求加强中央立法。有报告提到,“地方反映,虽然食品安全法授权省级人大常委会制定本区域内食品生产加工小作坊和食品摊贩的具体管理办法,但地方立法难度大,至今绝大多数省份还没有制定这方面的地方性法规。”因此,国务院应当加强配套立法。[54]

   对于上述建议,全国人大常委会根据不同的情况予以不同的处理。针对那些已经纳入立法规划、立法计划的法律,常委会要求将地方的建议纳入修法工作中。[55]对于一些修法时机尚不成熟的建议,常委会则建议具体负责法律完善工作的部门予以重视、加强研究。[56]

  

三、利他:遏制地方保护主义、分享执法经验、解决跨区域执法问题

  

   在执法检查中,央地关系还存在第三种形态——利他。与妥协、交换不同,利他效应不仅关涉双方,而且牵涉、甚至主要牵涉到第三方的利益。利他机制主要旨在应对和解决执法的各种外部性问题。具体而言,包括遏制执法中的地方保护主义、分享与推广有效的执法经验、以及解决跨区域执法问题。在此过程中,全国人大常委会更多地扮演仲裁者的角色,居中协调地方之间在法律实施中的关系,尽可能避小害、趋大利。

   (一) 遏制地方保护主义

   执法中的地方保护主义是困扰中央政府及地方政府的一大难题。尽管中央政府三令五申,[57]依然难以消除。尽管地方保护主义也早已进入立法者的视野,[58]但这也难以确保执法的不折不扣。在执法检查过程中,这一问题也已成为重要的关注点。甄别、遏制地方保护主义也成为执法检查的一个重要功能。这在市场秩序类立法的检查实践中尤为常见。

   检查组发现,一些法律的实施中普遍存在明显的地方保护主义问题。《产品质量法》执法检查组发现,“有的保护落后,搞市场分割,禁止外地某些商品进入本地市场,对当地制售伪劣产品行为采取放任态度”,致使“真货斗不过假货,名优产品斗不过伪劣产品,也使一些大案要案难以查处。”[59]在《矿产资源法》检查中发现,“还有一些地方在经济利益的驱动下,盲目审批,无偿获证,实行地方保护主义,使那些不具备生产条件的企业也能够持证采矿,从而导致乱采滥挖,采富弃贫,采易弃难,毫无科学合理开采而言,既浪费和破坏了矿产资源,又造成了污染,损害了生态环境。”[60]在1998年《税收征收管理法》和《森林法》执法检查报告中,地方保护主义也被点名批评。[61]

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本文责编:陈冬冬
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