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贾康:关于PPP创新中一些重要认识的辨析与探讨

更新时间:2018-05-24 01:15:15
作者: 贾康 (进入专栏)  
那么原来的补贴水平也要随之调整,其依据还是预期保底这样一个导向。只要政府方面还考虑企业在商言商的立场,就不可能不考虑这个问题。在这个方面想透,这个所谓保底无非就是明确规定一些条款,风险如何承担,一方面如果完全由政府一方承担风险,自然就会产生“道德风险”,企业无所顾忌,就不会真正发挥自己的内在积极性提高管理运营效率;但是另外一个角度,必须考虑到合作伙伴关系的机制下,企业是要取得投资回报的,我们无非是怎样以法治化、专业化,加上有利于形成和衷共济关系的一些制度、机制安排,使大家更认同通过伙伴关系可以把这条路走通。在原理上说,就必须承认企业预期可以保底才会进来与政府做PPP。我们努力的方向和工作的重点,应放在法治化水平和专业化水平的提高,尤其是不确定因素出现以后解决方案水平的提高。

  

四、关于财政承受能力


   按照指导文件要求,PPP项目已经有了规范的财政承受能力论证所形成的约束,即不得超过地方政府本年度财政一般公共支出的10%。这个规定的确有约束意义,但实际上测算起来比较模糊。即便知道年度财政支出规模的大概情况,但这个时间段里地方政府可能跟多少合作伙伴谈成PPP项目,却是逐渐演进的,年初的PPP项目很容易控制在10%以内,但是累积到了下半年、第四季度加进来的PPP项目,按照年度来算就有可能突破界限。不过好在PPP项目往往周期较长,如第一年突破测算,可弹性调低本年度相关支出而调高后几年的相关支出,这是相对容易地把年度间财政支出压力均衡化问题。所以,10%的约束基本上只是个原则导向,量化上不可能特别较真。地方政府除了一般公共收支预算外还有基金预算,其中有一块“活钱”,这块活钱的使用去向没规定死,是可能用于PPP的政府付费的,而且目前没有任何的官方态度或意见规定说不能用于PPP。在地方政府层面通盘合理协调的倾向下,动用一部分地方基金预算的活钱支持PPP应是可以的,无非就是弹性空间里如何组织,审时度势,通盘协调,控制风险,积极地把应该抓住的重点项目建设按照PPP的方式来推出。虽然这样处理起来各种细节评价上未必能尽如人意,但也不能因为有出现偏差的可能就完全禁止,这不是对待问题应有的积极态度。可以在这方面共同探讨财政承受能力论证的弹性空间如何合理把握,如何合理匹配其他必要的机制。一旦判断某些风险点比较明显,那么有关部门就要取得基本共识去控制风险,合理的灵活并不否定控制风险的重要意义。总之,风险控制不能按照呆板的方式,一定要允许存在一定的试错空间和有创新的弹性空间,同时亦要谨慎处理防范系统性风险。

   在这样一个辩证关系把握下,我们应当认清PPP的大方向,同时,积极审慎处理好风险防范和积极创新的问题。学术界应把注意力放在政府和企业怎么以伙伴关系进行合作这上面,探讨如何在一般公共支出10%封顶的原则约束下,促使相关主体挖掘其他来源的资金潜力并更好地控制风险,这样才能尽可能地形成“想干事、会干事、干成事、不出事”的伙伴团队,真正使PPP形成绩效提升而风险可控的结果。

  

五、关于地方政府做PPP的负债问题


   当下很多有关部门文件给地方政府带来的印象和困惑,是似乎地方政府做PPP不能形成地方的负债,这个认识其实是不对的。因为PPP就是地方政府和企业一起以伙伴关系来做事情(而且是平等民事主体的伙伴关系,如果是不平等的关系,PPP绝对没有以后长期发展的生命力),以平等伙伴关系来一起承担风险,那么地方政府当然不可能完全撇清投融资债务风险。关键在于,这个债务风险是运营在20年、30年、50年甚至更长时间段里的风险,未来出现“或有债务”风险的可能性较大。现在财政上已有三年滚动规划,三年规划之下如果做成三年滚动预算,也只解决三年可行性缺口补贴的确定性问题,之后便会面临可能的“或有负债”。未来几十年里,政府要考虑对或有负债相关的支出尽可能高水平地作出预测以及合理的相关协调安排,如处理得当,对于PPP来说不是增加风险,而是降低了风险。

   所以学界有必要在资产负债表的概念下探讨PPP会计准则,需要有可操作的依据,大框架便是应该在理论上承认,PPP会牵涉到地方政府的负债问题。过去,地方政府负债问题曾因为没有阳光化途径而成为隐性负债,后来政府觉得不得不控制,地方融资平台不能再继续发挥隐性负债的作用,于是修订《预算法》,一边阳光化开前门,另一边又锁死融资平台不能再发隐性债,那么实际上下一步需要处理的就是PPP产生地方或有负债的问题。一开始有文件规定,成功转化已有项目为PPP项目,可以不计入地方负债的规模,这在当时的确是一个有积极意义的说法,而现在则可以动态地优化相关认识了,即哪怕已规范地成为PPP项目,其相关的或有负债,仍然是需要并可以做出尽可能高水平的预测,进而防范风险的。

   客观地讲,当下中国PPP的发展,在全球主要经济体里已从借鉴、跟随而走在前沿,在“后发优势”这个概念下可以看到,中国的PPP正体现出诸多后发优势的特点,这是十分值得看重的。虽然这段时间政府强调防范风险,但不能认为这就是“叫停”PPP的信号。适当的调整规范很有必要,在这之后希望我国的PPP能调节到一个更正常的发展节奏上。此外,有关部门还要积极调动专家的力量,通过借鉴国际经验来研究中国的实践,在PPP相关的资产负债会计准则这方面提出我们自己的意见。我国有可能以规则制定者之一的身份参与国际上的合作,使全球和PPP相关的会计准则发展得更加成熟。

  

六、关于PPP的认定标准


   最近,政府管理部门在加强管理中努力纠偏,连续下发文件要求PPP不能一拥而上,并指责一些地方搞了假PPP、伪PPP,要特别注意风险防范,这当然是有必要的。但从现在可以看到的信息来进一步分析,有相关要点需要澄清:什么是假PPP、伪PPP?管理部门还没给出清晰的界限,实际生活中怎么掌握这个界限,哪边是真,哪边是假?按理说应该加快PPP的立法。现在已有的红头文件算是中国法规体系里有效力的依据,但其层次还太低,发改委和财政部两大管理部门各自有指南和项目库,各自发红头文件。为提高PPP的立法层次,政府一开始想出台《PPP法》,但现在看来在一些基本概念上还无法达成共识,只好退而求其次先推《PPP条例》,这一过程并不顺利,这当然是中国特色的实际制约了。之所以探讨这些问题,就是要更积极地考虑如何在PPP的创新过程中防范风险,但不能简单地将创新探索中的一些项目,由少数管理人员直接定义为伪PPP、假PPP。

   此外,管理部门在努力促使PPP防范风险的过程中,不能认为审批就能解决任何问题。按照某些指导信息,所有PPP项目必须在省级批准入库后才能得到承认,不在库就不给予PPP的概念,似乎这是一个真伪的界限,但这个界限是有很大副作用的。不仅审批环节上审批人员的素质、专业水平等问题会影响结果,还会使拉关系、处关系等一系列的机制弊端一拥而上地扩张。PPP的关键是法治化取向下阳光化,在政府、企业、专业团队接受公众监督的环境下,做出尽可能专业化、规范化的真PPP项目。这个过程中的动态甄别不是靠各个省级审批环节上的两三个官员就能掌握好的。所以,不宜按照这样一个简单思路去推进所谓PPP的规范管理。不入库就不能承认,实际是增加了审批官员的无限权力,这是一个事与愿违的前景。守正出奇,还是要回到PPP是个阳光化机制这条正路上来。可以有一个具有引导功能的省级库,并像中央库一样作动态优化,这一轮未入库的,并不意味着下一轮也不能入库,入了库的项目,随动态优化过程也不排除再从库中调出的可能,入库可成为一种积极的引导形式,但不宜把它做成开展PPP项目百分之百的唯一途径——这可未必是一个在完善社会主义市场经济和建设现代化经济体系轨道上合理的机制。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财政监督》2018年第5期
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