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周业安:中国制度变迁的演进论解释

更新时间:2006-09-10 17:17:02
作者: 周业安  

  即社会成员间依靠统一的规则形成战略互动,从而实现规模收益递增(注:诺思(1994)比较重视路径依赖和报酬递增现象,但他的理解直接来自Arthur(1994),这与哈耶克的理解有所不同。)。

  1.4作为外部规则的组织

  由于人们的无知可能导致的错误选择及内部规则可能出现的“锁定”效应,社会成员可能形成组织来加以补救。不过,新制度经济学一般把组织视为制度创新主体,它可能是直接从事创新活动的第一行动团体,也可能是模仿某种新制度的第二行动团体(诺思,1994),在组织进行制度创新的过程中,制度市场是比较完善的,和大多数演进模型一样,组织和个人类似的行动,没有什么特殊性。这种组织观显然和诺思(1981)早期对国家的分析不一致,在那儿,国家游离于制度市场之外。而哈耶克把组织视为“外部规则”,即政府、企业、学校等特定组织只是一种形式,其背后却是作为一种规则而存在。“我们把‘人造的秩序’称之为一种源于外部的秩序或安排……它甚至还可以被称之为一个组织。”(哈耶克,2000:55)由此可见,组织实质上等价于外部规则或人为秩序,它是组织内部成员创造出的一种特定的共同知识,目的是使组织内成员更好地预期相互之间的行动。作为组织的外部规则服务于特定的人或统治者,是运作一个组织所必要的工具,它们支配着组织内部的行动。外部规则和内部规则的本质区别在于,外部规则以命令的方式把特定的任务、目标或职能赋予组织中特定的个人,从而可以支配组织成员的行动,它一经创立出来,就会按照自身的规律运转,而内部规则只是否定性的规定了当事人不能做的事,然后由个人自己决定行动;外部规则服从于组织或统治者的特定目的,而内部规则是目的独立和普遍适用的。

  组织的优势在于弥补社会成员与内部规则互动过程中可能出现的一系列失误。“在大多数场合,为了确使那些规则得到遵守,我们称之为政府的那种组织却是不可或缺的。政府的这一特殊功能有点象工厂维修队的功能,因为它的目的并不在于提供任何特定的服务项目或公民消费的产品,而毋宁在于确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转。”(哈耶克,2000:69)政府的功能体现在两方面,一是强制实施某些规则,二是提供服务。当政府履行第一项功能时,她实际上在为整体秩序的持续运转提供一项基本条件;而当政府履行第二项功能时,她是作为整体秩序的一个组成部分存在(哈耶克,2000:69—79)。组织的另一个优势在于分工和专业化,通过等级制和命令的强制,组织可以把任务分解,并安排专家分别应对一些范围较小的问题;此时组织也可以动员充足的资源投向一些关键部分;组织收集信息的能力也比个人强大(Hardin,1996)。此外,政府也具有制度供给方面的规模经济优势(诺思,1981)。

  但是,组织不一定对社会成员有利。尽管组织为应对不了解的特定情况,也会设定一般性规定来获得灵活性,但“只是在最为简单的那种组织中,人们才可以想象由单一心智支配所展开的所有活动的所有细节。然而,确凿无疑,任何人都没有成功地对复杂社会中所发生的所有活动做到全面而刻意的安排。”(Hayek ,1973:49)组织的另一个局限性在于其实施外部规则的行为是一种政治行为,常常会出现制度刚性和组织僵化。(Hasper and Streit,1998)并且信息不对称和机会主义行为常常导致组织失灵。不过,为了组织自身或统治者的目的,组织会主动寻求创新机会,有时甚至会通过强制来实现这些机会,尽管这些创新活动常常不符合相关成员的利益。

  1.5内部规则与外部规则的冲突和协调

  由上可知,社会秩序的演化出现两条主线,一方面,当事人在遵守内在规则的前提下自主行动,通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“人类合作的扩展秩序”;另一方面,组织为了自身利益,通过政治行为实施外部规则,形成一种围绕外生制度的外生秩序(注:诺思等新制度经济学家把政府行为摆在专门的国家理论中研究,而不是象哈耶克那样置于自发秩序中看待,这种两分法在Kasper and Streit (1998)那里表现得异常明显。)。

  但是,组织具有的强制力往往导致外部规则的越界。由于统治者追求自身利益最大化,并受到生存问题、代理问题及度量成本问题等的约束,国家的行动常常降低经济效率(North,1984)。并且,政府的强制行动会导致“强权界定产权”现象(Umbeck,1981)。哈耶克也特别强调组织面临知识分散化环境的无能为力。他们均认为,相对组织来说,依靠内部规则形成的自发秩序更有利于有效利用分散化的知识。

  然而,给定一个组织和个人激励兼容的环境,组织的制度创新活动可能有利于内部规则的形成。因为组织占有更多的资源,对特定环境的认识可能更全面、更敏锐,即使组织的创新活动本身是低效率的,但它形成的相关知识却可以节约其他人的创新成本。从另一个角度看,组织认识到自身的局限性,可以从内部规则的演进中吸收有用的知识,来改造外部规则,从而使外部规则的运行效率提高。再者,内部规则与外部规则在一定条件下会出现竞争,外部规则之间也会出现竞争,这种类似于制度市场的竞争机制有助于制度和组织之间产生相互的学习机制,加速制度的演化。

  从上面的论述中我们可以勾勒出一个制度演进的初步分析框架,见图1.

  图1制度演进的一个初步分析框架(略)

  图中,社会经济活动由分散的个体当事人来完成,当事人面临有限理性的约束及知识分散化的环境条件,由于个体的异质性和知识分布的差异性,导致获利机会的发现和获取的不同,其中一些人获得成功,其策略称为主导策略,并被其他人效仿,由此演化出一些一般性的规则,作为共同知识以节约后继者的创新成本,并稳定当事人对他人的预期。一般规则的形成为当事人的决策设定了相对确定的环境,使当事人相互之间可能合作。随着特定环境的变化,一般规则也会发生演变,以适应新的社会状态。当事人之间的互动及与一般规则之间的互动形成了围绕内部规则的自发秩序。但是,如哈耶克指出的,即使是自发秩序也不能完全消除环境的不确定性,再考虑到Williamson(1985)所讲的行为不确定性,内部规则就存在不足之处。组织的出现正是对其加以弥补。组织以一种命令式的动员方式获得行动优势,但组织一旦形成,便脱离内部规则,而按照自身的规则运转。这就是外部规则与外生秩序的演化过程。

  给定不同的环境条件,内部规则与外部规则有时相互促进,有时相互制约,作为整体的社会秩序就是在两者之间的冲突与协调中逐步演进的。尤其是,组织一旦生成,就可能利用其优势强制地把其他非组织成员的行动统一到自身的外部规则之下,以求更好地获取潜在利益。

  

  二、政府在中国制度变迁过程中的作用

  

  中国制度变迁过程的特殊性在于改革伊始外部规则几乎覆盖了整个社会,因此改革本身也就表现为政府对自身规则的调整。这意味着要理解中国的改革过程,必须首先理解政府的行为。一般认为,在改革初始阶段,制度供给者由中央政府担任(杨瑞龙,1993,1998;张宇燕,何帆,1997),理由在于,中国的中央政府相对于其他利益团体在政治力量及资源配置权利上具有绝对的优势,并且中央政府为追求一定的政治和经济目标也必须通过制度创新来实现经济增长(杨瑞龙,1993);同时改革初期中央政府面临巨大的财政压力,不得不进行制度变革(张宇燕,何帆,1997);另外,改革的方向、速度、路径等在很大程度上取决于拥有最高决策权的核心领导者的偏好及其效用最大化,改革过程中社会效益的增进是以核心领导者能获得更多的效用为前提的(胡汝银,1992)。这种政府主导型的看法还体现在计划经济体制的战略选择观上,即中国的计划经济体制的产生是由于政府选择了重工业优先发展战略的结果(林毅夫等,1994)等等。由此不难看出,流行的分析有两个基本的先验的命题,一是制度供给者可以根据社会需求提供一个均衡的制度安排,来最大限度地促进经济增长;二是权力中心作为制度供给者有能力和动力来提供最优的制度安排。

  然而,制度供求无法在一个局部分析框架内作比较静态研究,如果要进行制度创新的损益比较,只有通过制度选择的多人博弈过程的均衡状态来确定(汪丁丁,1995);如果把制度变革看作是非市场的公共选择过程,也不能推断国家相对于其他利益集团的优势。更重要的,政府的制度创新可能只是其他社会成员选择的结果。所以,政府供给论并没有真正揭示政府的作用。

  实际上,改革伊始,中国政府直接介入制度创新活动并不是因为要供给有利于社会福利最大化的新制度安排,而是面对开放社会中外部规则的激烈竞争,认识到自身对外部规则的理解不利于保全自身的利益,所以必须寻求新的外部规则。很明显,外部规则之间竞争的压力迫使政府不得不启动学习机制,通过学术交流、赴外参观等请进来、走出去的方式获得大量成功的制度安排的知识,并把它们转换成本土语言,这种模仿加创新的外部规则形成过程构成了外显的政府主导改革的过程。

  因此,中国的制度变迁过程中,政府直接介入创新活动的根本原因是寻求对自己更有利的外部规则,这与政府供给论有本质区别。后者假定政府从事有利于社会福利的制度创新,而我们则视政府的行为是发现符合自身利益最大化的外部规则。这里需要作两点注释:一是给定特定的环境条件,外部规则的演化与社会福利增进可能兼容。改革初期,由于旧体制下造成整个社会秩序都建立在外部规则基础上,因而组织的利益也就是社会的利益,正是外部规则的过大的覆盖面,使得政府发现外部规则的活动与社会福利改进兼容,而不是政府本身追求社会福利最大化。其二,政府凭借其资源优势可能强制推行一些外部规则,迫使社会成员接受原本不愿接受的外部秩序。张曙光(1999)、陈宗胜(1999)等案例真实地记录了这些强制活动。政府的强制行动不等于对社会成员的虐待,而是政府认为其自身的利益等价于社会福利,因而选择对自身有利的外部规则也有利于社会福利改进,但知识的限制造成政府的选择常常不符合实际的特定环境,这会导致社会成员的不满,但政府按照自己的理解强行实施所谓的新规则,结果政府与社会成员对规则理解的不一致导致社会秩序的紊乱,反而损害社会福利本身。

  政府也不是一直盲目自大。考虑到自身知识的限制,为减低制度创新的风险,政府可能重新调整位置,一种最简单的途径是退出创新。从中国的20多年的制度变革经验可以看出,越到改革后期,政府从事直接的创新活动的动力越弱。杨瑞龙(1999)的案例生动地反映了政府角色的转换过程。另一个值得强调的特点是,越是接近具体环境的政府直接创新的动力越大。中国地方政府在改革过程中一直比较活跃原因即在于此。地方政府创新活动的有效性基于知识的可得性,由于地方政府与中央政府相比更了解地方社会成员的需求及资源状况,所以就更有理由相信自身对外部规则的选择会有利于地方的福利增进;改革以后中央政府的放权形成了地方之间的竞争,这种竞争本质上就是外部规则的竞争,分权的体制使地方政府的利益与当地的经济发展紧密相关,外部规则的潜在收益也就等于地方社会福利,地方政府的制度创新活动有了合理的存在理由。此时,地方政府和中央政府的角色有本质的不同,地方政府是作为制度企业家而直接介入当地制度创新活动的(周业安,1998;张曙光,1999;汪丁丁,1999)。

  中央政府则不是直接从事制度创新活动的企业家,而是类似于习惯法国家中的法官(周业安,1998)。中央不具有对特定环境的准确认识,风险最低的巩固地位的方式是让地方和社会成员从事直接的制度创新,自己则根据各地的创新绩效进行法官式的裁决,这有以下几点好处:

  (1)通过比较,可以让地方主动显示特定环境的有用信息,以弥补自身知识的不足;(2)裁决过程就是激励过程,这就能够形成对地方的有效控制;(3)裁决本身是在显示中央的权威,它说明,新制度是否合法,必须由中央来决定,从而使集权政体得以有效维护;(4)中央利用裁决结果传播制度知识,有利于改进制度知识的社会分布,节约以后的创新成本。黄少安(1999)、杨瑞龙(1999)等案例证实了上述看法。周其仁(1994)写到,“1980年决策模式最重要的贡献与其说是内容,还不如说是其程序。不同的地方利益和主张,可以在中央决策过程里讨价还价,并最后合成一个新的中央政策。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:frank
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文章来源:《经济研究》2000年第5期3~11页
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