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李梦侠:压力型体制下的行政协助——以新镇实践为例

更新时间:2018-04-22 01:29:36
作者: 李梦侠  
执法工作的核心环节即发生“上移”:县国土局对违法行为进行立案,并会同乡镇分管土地工作的领导共同做出处理方案,一旦方案成形,新镇政府、县国土局以及国土所即入村落实方案,通行的做法是县、镇两级的工作人员与村社干部共同对违法责任人进行政策宣传与思想教育,并由国土局下达“停工通知书”,责令其整改,整改期限内未达到预期目标,即做出处罚决定,倘若违法责任人不履行处罚决定,则由县国土局向法院申请强制执行。

   乡镇政府虽然介入了土地执法工作,但是这样的介入并不能完全处置土地违法行为。2015年全镇共有8起违法用地案件,其中有5起在先期即被处理,剩余的3起遗留至今。事实上,能够被先期处理的违法行为都处于萌芽状态,已成为既定事实的违法行为几乎难以得到纠正。国土所的工作人员认为国土部门空有执法权而没有强硬的执法能力,倘若依靠法院的强制执行程序,就会错过先期治理的机会以至于执行难度增加。“硬”措施的缺乏并不只是国土执法部门本身缺乏足够的强制力,还在于乡镇政府的协助不够,“我们希望得到镇政府更多的支持,在执法的时候希望得到派出所、镇综合执法大队的支持。”在国土所的工作人员看来,相较于上级主管部门,乡镇政府有着更强的动员能力,可以调动更多的执法力量来开展工作。

   乡镇政府介入土地执法,并且有着强于国土部门的动员能力,但这种动员能力并没有完全向土地执法工作倾斜。新镇的违法用地行为以村民违法改变土地用途为主。此类违法行为的大规模出现始于2011年,在县级政府招商引资政策的吸引下,一家专门从事生猪养殖、销售的企业进驻当地,由于这家企业采取了“公司+农户”的经营模式,该模式不仅能繁荣地方经济还能带动养殖户增收,因而受到了乡镇政府和部分农户的欢迎。为了配合企业的投资,县财政局和畜牧局还联合下文,对参与养殖、兴建养殖设施的农户予以补贴,新镇政府也进行配套奖励。在该企业所推行的经营模式中,农户主要负责养殖设施的建设和养殖过程。在这家企业的推动下,部分农户在自己的承包地中兴建养殖设施,从而使当地产生了不少小规模的生猪养殖场。国土所对在基本农田中兴建养殖设施的违法行为进行过执法,但成效甚微,违法的农户基本上不会按照国土所的要求进行整改。秦村村民吴某兴建了占地近一亩的养殖场,他在拒绝国土所的整改要求时提出了三点主张:第一,县里、镇里都鼓励农户养殖,镇政府、县畜牧局给参与养殖的村民发放了补贴,养殖不应该被禁止;第二,都是农业生产,养殖比种粮更具有经济效益,更应该被鼓励;第三,兴建养殖设施利用的是自己的承包地,并没有侵占他人的田土,为何要禁止。依据这三条理由,吴某并没有依照国土所的意见进行整改,时至今日,违建的养殖设施依旧存在,执法部门也未再对吴某的违法用地行为进行处理。

   吴某的情况并非个例,在新镇的养殖户中这种情况很普遍。乡镇政府介入了当地的土地执法工作,但是并没有实现“拆除违建,恢复耕地”的执法目的,反而在一定程度上抑制了执法工作。乡镇政府介入土地执法,但是并不全力协助国土部门完成执法工作,其原因有二:第一,严格执法不符合养殖户增收的期望,不符合服务企业的目的,也不符合地方政府对经济发展的预期。第二,养殖户在兴建养殖设施时投入了大量的资金,少则十几万,多则几十万,一旦将违法建筑拆除就会引发养殖户的激烈对抗,甚至还可能引发养殖户上访、非正常上访或者群体性事件,这些潜在的治理风险是乡镇政府所要极力避免的。基于此,新镇政府对于国土所的执法协助是极为有限的,致使当地的国土执法在事实上呈“孤岛现象”。

   2.“不出事”的逻辑

   贺雪峰和刘岳指出地方政府在基层治理中遵循“不出事”的逻辑,该逻辑的核心是消极和不作为,主要表现是遇事不讲原则的“策略主义”和有问题就消极不作为的“捂盖子”之举。在随后的研究中,钟伟军对“不出事”的逻辑进行了进一步的阐释,并认为“不作为”的逻辑将社会治理的底线简化为“维稳”,治理的目的在于不引发具有负面效果的事件,治理过程只重视结果而不注意行为方式,疏于对长远利益的考虑。

   在新镇的执法实践中,“不出事”的逻辑主要体现在违建执法领域。在执法实践中“违建”存在两种类型:第一种是违反规划的违建,该类行为违反城市规划或乡村、集镇规划,违建的目的在于获得居住性用房或经营性用房,其主要表现是私搭乱建、占道建房,等等;第二种违建是违反土地用途管制的违建,主要指违法对象在未获得用地审批的情况下私自改变土地用途,这类行为多发生于农村,其目的在于获得建设用地,主要表现是私自将基本农田转变为设施农业用地;两种违建类型存在重合,即在农村违规占用基本农田建房或者其它生活设施。由于违建物与违法责任人之间具有密切的利益关联,因而执法部门需要慎重对待,执法过程中处置不当容易引发激烈的抗法行为,更有甚者会引发上访或群体性事件。新镇的“拆违”工作由国土部门负主要责任,乡镇政府协助处理,但是除了“早发现、早处理”和做违法责任人的“思想工作”之外,新镇政府和国土部门都没有什么有效的办法,很多违法行为也难以得到纠正。国土所的干部认为自己的部门缺乏强制执行权,需要乡镇政府下辖的规划、综合执法等多个部门的帮助;而新镇政府则囿于“违建”治理中可能存在的治理风险而只进行消极配合。一方面是没有强制执行权,而另一方面则惧怕治理风险,因此新镇的“拆违”工作陷入了困境

   (四)食品药品安全监管中的行政协助及其行动逻辑

   1.高效的食品药品安全监管

   食品药品的安全监管工作是新镇最具效率的执法工作。该领域中的行政协助主要表现为两种形式:“网格化”管理和“运动式”执法。

   “网格化”管理主要指在乡镇政府的统筹安排下,对辖区内的食品药品安全问题进行“分片”管理。在监管工作的安排上,食药监所作为监管单位对执法工作进行专业指导,乡镇主要领导对所划定的片区进行“包片”管理,片区内各村社干部担任监管工作的“信息员”和“协查员”,以协助食药监所和“包片”领导进行管理。尽管法律法规赋予了食药监所以执法权,但只依靠其本身很难将执法工作落实。以对农村集体就餐的管理为例,农村集体就餐本身所具有的特点造成了执法部门的监管难:首先,农村集体就餐具有分散性,农村地域范围较广,集体就餐分布广泛,食药监所无法做到全面的监管;其次,农村集体就餐在时间和地点上具有不特定性,集体就餐以红白两事和乡村传统节日为主,且往往在非经营性的场所开展,没有固定的就餐地点和就餐时间,这一特点使得监管工作不具有信息上的对称性;第三,农村集体就餐的厨师具有非专业性,操办农村集体就餐的乡村厨师往往是同村村民,这使得针对餐饮行业从业人员的监管模式难以在乡村中得到套用。这些特点造成了对农村集体就餐的监管困难,在很长一段时间内,无论是乡镇政府还是食药监所,都没有针对性的措施来对农村集体就餐进行监管。2016年,新镇政府发文对农村集体就餐问题进行管理,依据农村集体就餐所具有的特点进行了针对性的制度建设。首先,成立农村集体就餐管理工作领导小组,由乡镇主要领导、管片领导和镇食药监所所长任小组成员,该小组对农村集体就餐负有指导职能;在各村设立由村社干部兼任的协管员、信息员,并由其负责具体的就餐管理工作。其次,对农村集体就餐实行事前申请和事后备案,对参与就餐的乡村厨师进行体检管理和行为规范引导,并明确主办就餐的农户和乡村厨师的责任。再者,将农村集体就餐的管理纳入乡镇对村社干部的考核评价,考核结果与村社干部的年终待遇挂钩。“乡镇指导,村社落实”的工作方法将农村集体就餐管理工作在乡镇之下再次进行分解,这在一定程度上规避了农村集体就餐分散所带来的监管困难,村社干部负责具体的监管工作,使得管理中的信息不对称可以降到比较低的程度,以年终考核来督促村社干部在一定程度上拓展了食药监所在乡村层面的“执法”力量。

   该领域的行政协助的另一个表现是“运动式”执法,包括联合执法和专项整治。“运动式”执法主要在镇食药安委的统筹协调下开展。该委员会于2015年成立,属于临时性协调机构,由乡镇分管领导担任委员会主任,该委员会涵盖了食药监所、工商行政管理所、公安派出所、乡镇综合执法大队等执法部门。通过统一协调与部署,乡镇各执法部门可以统一开展工作,仅2015年全镇就开展了联合执法、专项行动总计三十余次。

   2.积极的“不出事”逻辑

   新镇的土地执法在很大程度上遵循了“不出事”的逻辑,但依据经验观察,新镇的治理实践中还存在另一种意义上的“不出事”逻辑,即乡镇政府和各基层站所以积极作为的方式来避免具有负面影响的后果发生。为了区别于土地执法中“不出事”的逻辑,文章将这种行动逻辑称为积极的“不出事”逻辑。

   积极的“不出事”逻辑主要表现在食品药品安全监管领域。食品药品安全问题是近年来的社会热点,也是基层治理的难点。从执法实践来看,食品药品安全监管工作是“一种面向未来的、在信息不完全的情况下对未来的预判”,工作体量巨大、监管对象复杂等客观因素为治理工作带来了巨大的困难,在一项针对食品安全监管的研究中有学者就指出食品安全监管实行地方分级管理,地方政府在向社会提供食品安全政策这一公共产品时也承担了来自于辖区内的社会风险,监管难度大、治理风险高是食品药品安全监管部门所面临的现实局面。同样作为食品药品安全监管责任主体的新镇政府面临的则是考核压力:“重大食品安全事故和药品安全突发事件”是乡镇政府绩效考评中的“一票否决”项,该领域一旦“出事”则牵涉到政府绩效和官员激励,因而食品药品安全监管是新镇“常抓不懈”的“中心工作”。在巨大的工作压力下,新镇政府和多个站所共同参与到治理工作中:在组织建设上,针对全镇的执法情况,设立食药安委以统筹乡镇政府和基层主要站所,针对专项的食品安全问题,则设立专门领导小组,例如农村集体就餐工作管理领导小组;在执行环节,结合了专项整治、联合执法和“网格化”管理等手段;从结果上来看,全镇保持了高频率的执法强度。依托于行政协助所带来的强动员能力,新镇政府和各基层站所以积极的方式来践行“不出事”的逻辑。

   (五)污染治理中的行政协助及其行动逻辑

   1.巧用“杠杆”

   乡村小规模养殖是新镇主要的环境污染源。从规范层面看,建设养殖场需要配套相关的污染处理设施,规模较大的养殖场具备配套能力,但小养殖户少有能力进行配套投入,通常他们都选择在不经处理的情况下直接排放污染物。这一问题如果处置不当,会造成极大的污染,并极易酿成村民之间的矛盾纠纷。以巧用“杠杆”的方法来处理污染问题,就是以设施农业用地的审批手续为“杠杆”来撬动环保工作。在2016年年初的乡镇工作会议上,新镇政府对国土所作出明确指示,要求国土所“冻结”设施农业用地的转用审批,其目的就是用土地执法来遏止污染源的扩大。在新镇政府与国土所的协同运作下,土地执法产生了新的功能。

   2.两种“不出事”逻辑的冲突

   两种“不出事”的逻辑并非是并行不悖的,治理实践中两种“不出事”的逻辑也会发生冲突。为了回应日益严苛的环境政策,新镇政府以“冻结”设施农业用地的审批为“杠杆”撬动环境保护工作,其目的在于遏止养殖污染源的扩大,但这一方法具有明显的局限:“冻结”审批的方式能够遏止新污染源的“合法”增加,但是对于以“违建”形式产生的新污染源却无能为力,“拆违”的困境在很大程度上增加了环境治理工作的难度,从长远来看,这一局面不利于“治污”工作的开展。在这项工作中,两种“不出事”的逻辑发生冲突,公共利益让位于政府利益。

通过对新镇的行政协助实践进行经验总结,文章发现行政协助的实践具有以下特点:首先,乡镇政府主导了行政协助的实践,无论是经济发展、公共基础设施建设抑或是执法工作,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法律和社会科学》第16卷第1辑
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