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景跃进:中国农村基层治理的逻辑转换

更新时间:2018-04-14 02:37:26
作者: 景跃进 (进入专栏)  
乡镇干部担任由若干行政村组成的片网格长,以村第一书记和村党支书为骨干,党员为节点,形成一个所谓横向到边、纵向到底的治理网络。原有的各种制度安排被整合进一个以村党支部为核心、以县乡控制为框架的治理结构中去。

   无论是村庄人事-管理维度的变化,还是基层权力网络结构的重构,皆说明了一个基本事实:国家资源对乡村的输入极大地增强了县(市)乡镇对村庄干部的控制和支配能力。

  

行政化与自治能否兼容?乡村治理结构的再思考

  

   本世纪以来的村干部行政化现象为我们思考国家与乡村社会关系提供了新的视角,其中最显著也最具挑战性的问题是:(1)如何理解村干部行政化过程?相比于税费改革之前的村干部行政化现象,它具有哪些新的特点?(2)这一趋势对村民自治造成了怎样的影响?(3)村干部行政化与村民自治在未来的乡村治理结构中能否兼容以及如何兼容,能否实现政府行政管理与村民自治良性互动的目标?本节将依次讨论这些问题。

   (一)新世纪村干部行政化的新特征

   广义而言,村干部行政化并非一个新的现象,学界在这个问题上的讨论已倾倒了许多的墨水。但可以肯定的是,新世纪以来的村干部行政化现象具有自身的鲜明特征。我们可以从以下几个方面来理解这一点。

   1.区分村干部的角色行政化与身份行政化

   村干部的角色行政化典型地反映在徐勇教授关于村干部身兼“代理人”与“当家人”双重角色的表达之中。由于各种原因及体制性障碍,村民自治的制度设计及其理念在实施过程中并没有得到充分落实,规范意义上的“乡政村治”格局在实际的乡村关系中演变为行政主导和村委会的附属地位。村干部的双重角色之间呈现出严重的不平衡状态,村干部在很大程度上成为乡镇党委和政府的行政工具。就此而言,村干部的行政化从一开始就伴随着村民自治的实践。

   新世纪的村干部行政化现象明显超越了“角色—行为”的领域,而进入到“身份”的层面。除了“工资”收入之外,“近年来,中部各省开始对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇,进一步强化了村干部乡镇的依附关系与‘国家干部’的身份认同。也正是因为这样,村干部很满意地说,“我们现在是享受国家干部待遇,上面是按国家干部的标准给我们发工资的,是财政拨款。”当然,并非所有的村干部都对自己的收入表示满意。笔者遇到的一位东部地区的村书记表示,虽然现在的收入要比误工补贴时期高出不少,但是谈不上满意。因为镇里现在拿他当(乡镇)干部来使唤,要求坐班/值班,各种考核,还要帮助镇里干活,但是他的工资收入只是乡镇国家干部的一半。这一抱怨说明了一个重要的事实:村干部的行政化过程已经深入到了改变村干部自我认同的程度了,而且他们自己非常明确地意识到这种变化。

   在这一背景下,当初所谓的“代理人”与“当家人”的双重角色的冲突基本不复存在,村干部的角色认同已经制度性地偏向于“代理人”。如果用可检验的经验命题来表述的话,可以得到的一个假设是:政府财政支出越多,村干部的行政化程度越高,村干部角色越是倾向于“代理人”(执行上级政策)。

   2.区分村干部行政化与村庄管理行政化/专业化

   与村干部行政化相比,村庄管理行政化是一个全新的概念。两者之间存在着紧密的关系,但在逻辑上必须加以明晰的区分。通常情况下,村干部行政化的渊源和动力源自村庄外部(国家公权力系统),对于村庄治理而言,这是一种“外生行政化”;而村庄管理行政化则源于村庄内部,是一种内源型的行政化或官僚制化。

   在城乡统筹和乡村发展的背景下,村庄的内部治理已今非昔比,在发达地区尤其如此。村庄合并、产业发展、外来人口集聚、新农村建设和社区建设的推进、治安维稳、环境卫生和公共服务的提供……,来自不同维度的动因都促使传统的村庄管理向专业化方向转变。在东部沿海地区,一些乡村明确提出了建立村庄专业化管理队伍的要求。

   从理论角度看,村干部行政化涉及的是国家与乡村社会的关系,村庄管理行政化涉及的是村庄内部的管理问题。在现实生活中,两者之间存在着复杂的交织关系,例如村办公室/党群服务中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征,也是村庄组织官僚制化的标志。

   3.区分两种不同的村庄官僚制化

   就逻辑而言,村庄管理行政化/专业化/官僚制化与村民自治不相矛盾,张小劲等人关于浙江慈溪村干部专业化的研究亦试图说明这一点;但村干部行政化与村民自治之间确实存在着紧张之处,因为村干部行政化有可能导致村级组织的行政化。在“村级组织的官僚化及其逻辑”一文,欧阳静将这种可能性直接转化为现实性:“如果说税费时代的村干部只是在行为角色上属于乡镇的正式官员,在身份上仍然是‘不带薪酬的半正式官员’,从而使村级组织在形式的官僚化特征仍不明显,那么,后税时代的工资制、考核制、考勤制和退休养老金制等官僚化的制度表明,村级组织无论在形式上还是实质上均已经发展为具有显著官僚制特性的行政组织。”

   与村庄内部管理意义上的官僚制化不同,作者在此表达的是这样一种观点:由于村干部行政化,村委会如今亦已变成与乡政府一样的行政组织了。如何看待这一判断?在此,我们有必要区分两种不同类型和性质的村庄官僚制化:一种是村庄作为组织本身的官僚制化,一如公司或学校。此处,官僚制是一个广义的概念(韦伯也是在这个意义上使用官僚制一词的);一种是村庄日益变成政府行政组织的官僚制化,这里的官僚制是一种特定的组织类型。目前中国发达地区的村庄正在同时经历着这两种变化。虽然两者紧密地联系在一起,但在分析层面应当将它们分开来。

   一旦做出这样的区分,相关的表述就需要做出审慎的修正。笔者理解上述判断所赖以存在的经验基础,当名实分离成为一种普遍现象时,术语/概念的完整表达能力受到了极大的限制。尽管如此,笔者以为这是一个过于激进的判断,至少到目前为止,村干部行政化依然是一种“选择性行政化”———在维持行政村组织法律性质不变的前提下,在局部领域注入政府官僚制的因子。对于政府而言,这是一种非常重要而又简便易行的人事管理技术和治理策略。在逻辑类型上,“选择性行政化”可以视为“政权下乡”的一个特殊变体,是一种不完整的政府官僚制化过程。

   (二)空间挤压与下沉:自然村层面的村民自治实践

   就宏观趋势而言,当下中国乡村社会所发生的诸种变化不但折射出历史发展的路径依赖性,而且也具有现实层面的合理性,在目前的治理格局中尚无法摆脱它的必然性。在这种情况下,村民自治如何找到自身的生长空间?

   国家权力在乡村社会的扩张和下沉对村民自治造成了某种形态的空间挤压,这是一个不争的事实。这种挤压一方面导致村干部身份转化和双重角色的失衡,另一方面也为村民自治的实践创新提供了契机———自上而下的行政力传递迫使村民自治的探索转向行政村下面的自然村。在这方面,全国各地已有不少的案例。2011年广东云浮市在村民小组(自然村)建立村民理事会,取得了良好的效果。2012年,清远市在此基础上向前一步,在试点乡镇将行政村改制为片区/党政服务站,作为乡镇政府的派出机构,将村民自治的单元明确落实在自然村。2014年肇庆探索在自然村成立村民(乡贤)理事会。这三地的探索除了成立各种理事会之外,还有一个共同特点——加强自然村的党组织建设。广东的做法对全国其他地方产生了相应的示范性影响,不少省市也出现了类似的探索。

   在自然村层面探索村民自治的实践得到了党和政府的充分肯定。从2014年到2017年,中央涉农一号文件连续四年反复强调这一主题。2016年10月1日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案〉的通知》(厅字[2016]31号),就相关问题做出了具体的安排。与此同时,学界也做出了积极的回应。尽管存在争论,多数学者倾向于肯定这一实践,并打造了一个专门词汇———“微自治”;徐勇将这一转变称为村民自治的3.0版,亦可视为村民自治的第三波。

   在某种意义上,在自然村层面探索村民自治的新实践是村民自治组织单元的一种复归。众所周知,作为村民自治的组织载体,村民委员会最初起源于广西宜州的自然村。1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》,对村委会的设置单位做了一个宽松的规定:“村民委员会一般设在自然村;几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会。”这一表达方式显然是对村民自治设置单元之争的一个折中。但在实践中遭遇的一个结构性难题是:人民公社体制包含了公社、大队和生产队三层组织。将人民公社转制为乡镇,这一点没有任何障碍。但是,如果在生产队(自然村)一级实行村民自治,那生产大队(行政村/建制村)怎么办?当时主要存在两种观点:一种主张将生产大队转化为乡镇政府的派出机构,设置村公所/管理区;与之对立的观点则主张实行群众(村民)自治。这一争论在彭真的干预下最终以后一观点占据上风而终结。在实践中全国绝大多数省份采取了在生产大队设置村委会的做法(只有广西、广东和云南三地除外)。就此而言,发源于自然村的村民自治为解决生产大队的转制提供了制度样板。1998年全国人大修订《村民委员会组织法》时删除了关于村委会设置单位的上述文字,全国统一在生产大队层次建立村民委员会。

   然而,争论背后所体现的现实张力并没有因为制度选择的落实而终结。在行政村层次实行村民自治只不过是将这一张力内部化了。实际上村民自治与行政化之间的矛盾伴随着村民自治实践的整个过程。总的来说,博弈结果是行政化占据上风。就此而言,村民自治的重心逐渐转向自然村实际上是一种“战略退却”,从肯定的方面说,则是一种制度性的补偿。

   自然村层面的实践探索以螺旋上升的方式回到了村民自治的起点,于是我们再次面临当初的问题:如何理解村民自治的平台和根基?什么是合理的乡村治理结构?

   (三)行政化与村民自治的共栖:乡村治理结构的再造?

   如果我们拓展一下视野,将新世纪所发生的变化置于清末以来“国家政权建设”的脉络下来加以审视,那么可以提出的一个问题是,百余年来国家权力对乡村社会的持续下渗是否达致了历史和结构的双重平衡?

   大致而言,近代以还国家权力对乡村社会的渗透有三种主要方式:(1)突破皇权不下县的传统,在县以下设置政权;(2)打破国家与社会之间的相对隔绝,通过法律和公共政策,将国家意志贯彻到乡村社会;(3)在党政体制的背景下,通过政党下乡(基层党组织建设)来改造和治理乡村社会。三者皆以不同方式致力于一个共同目标:在乡村社会建构迈克尔·曼(MichaelMann)所谓的“基础性权力”。

在这一过程中,政府组织边界的确立是一个重要的结构性变量。民国时期在县和村庄之间建立了“乡”这一新的行政单位,以后虽有波折但这一格局大致稳定下来。接下来的问题是如何处置行政村?如上节所述,在村公所与村民自治之间国家选择了后者。这意味着在正式的制度层面,行政村不是法律意义上的行政单位。新世纪村干部行政化过程尚未改变或没有改变这一基本事实。然而,作为“选择性行政化”一种特定类型,“村干部行政化”的高妙之处在于,它采取了一种后现代策略,将历史上政权下乡的整体战略化解为局部的、碎片的技术策略。这一方面有助于实现政府改造和治理乡村社会的诸种目标,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:治理研究2018年01期
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