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葛琳:检察官惩戒委员会的职能定位及其实现——兼论国家监察体制改革背景下司法责任追究的独立性

更新时间:2018-03-29 02:35:23
作者: 葛琳  
党的十八届四中全会之后,司法责任制改革被视为司法改革的“牛鼻子”。司法责任制改革中的“司法责任”同时具有“鼓励依法独立行使职权”和“履职不当要追究”的双重内涵。“追究”意义上的司法责任其实也隐含着对司法人员依法独立行使职权进行制度保障的潜台词,即正当履职行为不受追究。司法责任之所以是一种独立存在的责任类型,与司法职业的特殊性密切相关。司法职业相对于其他职业而言是一种专业性、主观性很强的职业,关系每个当事人的基本权利义务,但即使司法人员恪尽职守正常履职,也还是有可能出现各种事实认定错误和判断错误,如果单纯根据结果无限追责,会导致司法人员不敢或不愿发挥主观能动性去正当履职,从而影响整个司法职业的稳定性和公信力。正因如此,在无限追责还是基于司法职业保障进行有限追责的利弊权衡之后,无论是诸多西方国家还是我国,都把司法人员惩戒与一般行政人员相区别,形成了一套单独的司法惩戒体系,通常只对司法人员有故意或重大过失的行为进行追责。其中,由法律专业人士组成的法官、检察官惩戒委员会作为惩戒审议机构的建制就是为了实现公正追责、有限追责和保障履职的目的。美国最高法院曾多次指出,“惩戒不是为了惩罚法官。相反,司法纪律程序的主要目的是为了保持司法体系的公正和公众对司法体系的信任。在必要的时候,也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响”。[3]这一论断也同样适用于检察官惩戒。检察官在司法过程中的某一行为是否适当,需要专业人士根据相关依据和规则进行细致的专业性判断,而不应唯结果论或唯舆论倾向是从,只有这样才能消除检察官正当履职的后顾之忧,使社会公众更为信服、理解和接受惩戒结果。这与医疗领域设有专业性极强的医疗事故鉴定委员会道理相似,都是从长远角度保障特殊职业的健康发展。

   我国当前正在稳步推进的监察体制改革的根本目的之一是整合反腐败资源力量,扩大监察范围、增强反腐整体效能,将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,其中包括审判机关和检察机关的公务员。[4]也就是说,法官、检察官的所有违纪违法行为都在监察范围内。 [5]笔者认为,监察体制改革所影响的是司法人员纪律惩戒体系的一般架构,而司法责任不同于一般违反党纪责任、违反司法纪律责任,是与法官、检察官履职相关的特殊责任类型,遵循司法责任制改革所设计的追责体系。2016年7月,中央司法体制改革领导小组办公室负责人就中办、国办印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》答记者问时就特别强调“把司法人员履行司法职责的错案责任追究与党纪责任、一般性违反司法纪律责任追究作了区分,增设了惩戒委员会审议提供专业参考意见的环节”。[6]

   从价值取向而言,司法责任追究的独立性源于司法职业保障,其根本目的是通过独立而专业的追究机制确保公正追究司法人员的履职责任,从而保障司法人员正当履职。而监察体制改革着眼于所有公职人员党纪、政纪责任的全覆盖式监督,重视追究效率、追究范围和追究力度。这两种价值取向并不矛盾,恰恰是对不同价值的兼容和并重才能构建成熟稳定的公职人员责任追究体系,这与刑事诉讼法兼容了打击犯罪和保障人权两种不同取向价值方能有效运行是一个道理。如果不加区分地由统一的行政化色彩浓厚的程序完成对司法人员的惩戒,那么司法改革所努力实现的司法职业保障、司法去行政化成果将黯然失色。笔者认为,国家对司法职业保障的初衷不应因权力配置的改变而改变,也不应因违纪违法调查的效率需求而动摇对司法人员公正惩戒、有限惩戒的总体原则,完全可以通过设计多元的制度通道来实现不同价值的兼容并存。在监察全覆盖的各类公职人员当中,司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待,这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。

   2.惩戒委员会作为司法责任追究的特别咨询机构,其独立职能不因惩戒调查、决定主体的改变而改变。惩戒委员会是司法责任追究体系中最为典型的制度设置,其专业性、合议性以及透明度较高的运作方式都体现出司法官惩戒从内部行政化处理程序转向准司法程序的局部尝试。从各试点地区陆续公布的惩戒委员会章程等规范性文件和成立大会情况来看,检察官惩戒委员会是在各省(自治区、直辖市)政法委员会或其下设的司法体制改革试点工作领导小组的推动下在省一级设立,于省级检察院设办公室,定期或不定期召开会议。惩戒委员会委员通过专家库或不同机关推荐产生,均为兼职,不占国家编制,不领取报酬,所以其并非正式的国家机构,不隶属于任何部门,仅属于一种特别咨询建议机构,与省级检察机关平级,独立行使对检察官司法责任追究的审议权。这种独立咨询机构的属性决定了无论调查主体、决定主体如何变化,其作为司法责任的“专业评定机构”的职能定位都不会改变。中央全面深化改革领导小组第二十六次会议专门强调应“规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等,发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用” [7],可见惩戒委员会的审议职能在司法责任追究体系中的权重。监察体制改革之后,公职人员的违纪调查和处置主要由监察机关完成,但惩戒委员会审议环节仍应是司法人员司法责任追究的必经程序,这也是违纪调查权接受外部监督的方式之一。

   (二)微观视角:检察官惩戒委员会制度与国家监察体制如何衔接

   1.惩戒调查主体性质转换,是否还将调查结论和材料提交检察官惩戒委员会审议?根据高检《司法责任制的若干意见》第42、43条的规定,人民检察院纪检监察机构是检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的调查主体。按照改革前的纪检体制,地方纪检委派驻地方检察院纪检组与检察机关监察室合署办公,按照干部管理权限查办检察人员的违纪案件,所以检察官惩戒调查主体可以视为检察机关内设机构,统称为“检察院纪检监察机构”。监察体制改革启动后,国家监察体系在全国范围内建立,派驻监察将实现全覆盖,原来的派驻检察院纪检组有可能被改造为纪检监察部门派驻检察院的专门机构,人民检察院内设的监察机构有可能因为职能重合面临改造和转型,检察官违纪调查主体的性质也有可能因此发生转换——由检察机关内设机构转为不隶属于检察机关的派驻监察机构。那么,不属于司法机关的派驻监察机构有没有义务落实司法责任制的要求,向检察官司法责任的审议机构——检察官惩戒委员会提交调查结论和材料,并参加听证说明理由?笔者认为,调查主体性质的变化不应影响惩戒委员会职能的发挥。无论调查主体性质如何,只要调查事项涉及司法责任,都应遵循司法改革的要求,提交惩戒委员会审议,并通过具体机制进行保障,特别是要对派驻监察机构启动惩戒委员会审议作出机制上的约束,避免规避或架空惩戒委员会现象。

   2.“双轨制”惩戒决定模式下,检察官惩戒委员会向谁提交惩戒意见?根据高检《司法责任制的若干意见》第44条的规定,对经调查属实应当承担司法责任的人员,根据《检察官法》、《人民检察院监察工作条例》、《检察人员纪律处分条例(试行)》、《检察人员执法过错责任追究条例》等有关规定,分别由“组织人事部门”和“人民检察院纪检监察机构”按照干部管理权限和有关规定、程序办理。由于“组织人事部门”和“人民检察院纪检监察机构”都是检察机关的内设机构,所以当事检察官所属检察院是检察官惩戒的决定主体,检察官惩戒委员会的惩戒意见理应向该检察院提交。监察体制改革后,对公职人员的违纪违法调查和处置均由国家监察机关负责[8],在这种“双轨制”惩戒模式下,检察官惩戒委员会的惩戒意见应当向谁提交呢?笔者认为,高检《司法责任制意见》、两高《惩戒制度意见(试行)》对司法责任的承担形式作了相同的规定,分为两种:(一)应当给予停职、延期晋升、免职、责令辞职、辞退等处理的,按照干部管理权限和程序依法办理;(二)应当给予纪律处分的,依照有关规定和程序办理。由于前者只能由检察机关组织人事部门按照干部管理权限和程序来落实,所以此种意见应当向当事检察官所属检察机关提交;如果建议给予党纪处分,应当向国家监察机关或其派驻机构提交。如果二者同时涉及,则应当同时向检察机关和国家监察机关或其派驻机构提交。

  

   三、内部冲突与协调:实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离及其矫正

  

   如果说惩戒委员会的效能实现受到外部制度体系的影响,需从制度价值和制度衔接方面入手解决,那么内部冲突就是来自制度建构本身的缺陷,实践中的一些偏离检察官惩戒委员会职能定位的做法,有可能导致制度功能的削弱甚至落空,需要根据职能定位初衷从制度建构细节上予以矫正。

   (一)实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离

   实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离,也就是对其专业性、合议性和审议范围有限性特征的偏离。

   1.专业性偏离:部分委员名额“席位化”

   在各地的实践探索中,惩戒委员会委员一般分为专门委员和专家委员两种类型。专门委员一般由省(直辖市、自治区)的政法委、组织部、纪检委、人大内司委、公务员局(或人力资源和社会保障厅)、政协、高级人民法院、省(直辖市、自治区)人民检察院等单位的分管领导担任。专家委员一般是由本地区资深的法学专家、审判业务专家、检察业务专家及律师代表组成,有的地区专门成立了专家库。专门委员和专家委员实行不同的选任规则:专门委员多代表单位,实行席位制,如遇工作变动,由其接任领导自然替补。这主要是考虑到专门委员一般是各相关机构的分管领导,代表单位发表意见,是一种职务行为,如果发生工作变动则由接任领导替补。专家委员一般是由政法委、法学会等机构推荐产生,一些建立了专家库的地区则实行随机抽选。

   设置专门委员的本意是使与检察官惩戒相关的单位都有代表参与惩戒审议过程并发表意见。但审议讨论是从专业角度解决事实认定问题,是极具个性化和专业性的过程,需要熟悉司法业务,发表专业性意见,并非代表单位进行简单表态。有些单位已经或将要参与到检察官惩戒程序中来,比如纪检监察机构、组织部门、同级人大等,没有必要再派员以专家身份参与惩戒委员会。本轮司法改革的主要目标之一就是司法中的“去行政化”,过度强调惩戒委员会委员的行政职务背景和数量,会弱化惩戒委员会的专业性程度和建议功能,偏离设立惩戒委员会的初衷。

   2.合议机制不明确:未形成启动-听证-审议-表决的程序链条

   合议性是惩戒委员会的基本特征,合议的内容应当是检察机关纪检监察部门(监察体制改革完成后应当是国家监察机关派驻机构)的调查结论、材料是否充分,被调查检察官的陈述理由是否正当。合议前需要充分的信息获取,合议时需要明确的审议表决程序,这些都需要细致的制度设计来实现。形成听证-审议-表决的程序链条是保障合议有效实现的必要条件。而从目前的规范性文件依据来看,并未明确检察官惩戒委员会审议采取何种具体程序,也未规定审议细则。试点地区对于惩戒委员会是否应当组织听证也规定不一。比如,《福建省法官、检察官遴选(惩戒)委员会章程(试行)》第22条明确规定了组织听证程序,而《宁夏回族自治区法官、检察官惩戒委员会章程(试行)》第19条则规定“惩戒对象要求举行听证的,应当组织听证。”关于表决规则,上海、宁夏、福建、吉林等试点都规定,惩戒委员会所作的决议,应当由2/3以上委员出席,经全体委员半数以上通过有效,比两高《惩戒制度意见(试行)》中规定的“全体委员的三分之二以上多数通过”要求略低。

   3.缺乏有限审议意识:具体审议范围有欠厘清

惩戒委员会是基于司法责任制的推行而产生,着眼点是司法行为,因此两高规定将惩戒委员会的惩戒范围限定在法官、检察官司法办案过程中存在故意、重大过失违反审判、检察职责的行为,未将普通违纪行为、违反职业伦理的行为明确纳入惩戒委员会惩戒事由中,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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