返回上一页 文章阅读 登录

虞崇胜 何路社:论中国特色社会主义权力分权制度

更新时间:2018-03-27 11:32:32
作者: 虞崇胜 (进入专栏)   何路社  
等等。如单就政党权、立法权和行政权、司法权本身而言,中央政党权、立法权和行政权、司法权是上位权,地方政党权、立法权或行政权、司法权是下位权。因此,所谓上位权与下位权的区分是相对而非绝对的。具体而言,我国从中央到各级地方的党委、人大、政协权力组织机构是上位权,政府、法院、检察院、监察委权力组织机构是下位权。中央、省、直辖市权力组织机构是上位权,地方县、省辖市权力组织机构是下位权。各级政府权力组织机构是上位权,各级企事业权力组织机构是下位权。企事业中政党权力组织机构是上位权,管理权力组织机构及工会群团权力组织机构是下位权。因此,某一权力相对不同的权力会呈现出不同的上、下位权性质。如国务院相对中共中央和全国人大属于上位性下位权,相对国务院各部委则属于上位性上位权。再如,国务院教育部相对国务院属于下位性下位权,相对各省教育厅则属于下位性上位权。有关上位权与下位权的抽象性职能区分和各自特征总结如下:

   1、上位权。上位权属于宏观性质的权力。所谓上位权就是总揽宏观全局的主导性核心权力。上位权通常需要从长远战略和宏观全局观念上去综合考虑问题,而不是仅从个别具体事物和局部或眼前利益去简单考虑问题。因此,上位权一般不宜直接性与具体事务和具体利益发生密切关系,否则就有可能被具体事务或具体利益所蒙蔽和腐蚀,削弱上位权的战略眼光和全局掌控能力。其的重要意义是,尽管上位权权力可以管控下位权,但上位权被下位权间隔不直接性接触具体事务和具体利益,相对而言,这样会有利于保持清廉。上位权行使的特征,一是专业化、知识化很强,信息对称难度大,二是需要兼顾或平衡个体偏好。上位权的主要任务和意义:一为制定和策划战略方针和政策路线,一为领导、管控和督促、监督下位权具体执行者。

   2、下位权。下位权属于具体性质的权力。所以,下位权正好与上位权相反,它是涉及具体事务、具体利益和具体责任的权力,亦是按照上位权的指令程序去执行和操作具体事务的权力,是机械被动且相对明确规范有条理的权力。下位权因此既具有从属性,又具有间隔性,即为了把上位权与具体利益间隔开来。尽管下位权的权力利益很大,但其要受到来自两方面的监督:来自上面上位权的管控监督,和来自下面的民主监督。下位权行使的特征,一是经验性、技术性居多,信息对称较容易,二是需要具体满足个体偏好表达。下位权的主要任务和意义:一为执行上位权指令和操作具体事务,一为间隔上位权与具体利益的接触,避免上位权与具体利益产生直接关系。

   从上可见,上位权与下位权的分权是非平行对等性的。也就是说上位权具有绝对控制权,下位权则是绝对从属权。二者不像也绝对不允许,像西方国家资本主义三权分立和多党制的平行对等性分权那样,为对立制衡而分权,而是为了更好的相互配合和协调统一而分权。

   任何一个国家的政治制度,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展内生性演化的结果。不同国家的国家性质、历史传统、现实国情各不相同,决定了不同国家的权力制约模式也不尽相同。与西方资本主义权力分权制度的基础植根于西方的历史社会经济—政治—文化土壤不同,中国特色社会主义权力分权制度的基础植根于中国的历史社会经济—政治—文化土壤。从政治文明历史源头讲,相对而言,西方政治文明更注重满足社会中人的个性差异,强调独立自主,崇尚个体至上;中国政治文明较注重满足社会中人的共性要求,强调和谐统一,崇尚整体至上。如《易经·系辞传》中曰“二人同心,其利断金;同心之言,其臭如兰。”自先秦时期起就形成了一种整体至上的民族传统,其一直延续至今。由于这种区别,西方政治文明发源地欧洲,最典型的表现便是很多国家普遍都有着浓厚的地方自治传统,并各原始民族在历史发展中,不断分化定型形成了相对单一民族的独立国家。与中国国土面积相差无几的整个欧洲,诸多中、小型国家世世代代共生共存,产生出以自由、独立为特征的民族性格。而中国的地方自治传统自秦废除封建制以后迅速衰落,各原始民族在历史发展中,逐渐相互融合形成了多民族的统一国家至今。几千年下来,大一统的观念已然成为了中华民族的文化基因。中西方政治制度文明都是人类政治文明的宝贵成果和财富,两者各有优劣,应该相互取长补短。但是,毋庸讳言,现代化是西方文明的产物,包括资本主义、社会主义都是其中之一。中华文明存在着保守性的根本缺陷,使得我们国家民族近代以降落伍于西方,社会不能顺利正常地进入现代化阶段,从经济、科技到政治、文化都停留在经验性的传统水平阶段。西方政治文明现代化近代基本上走在了中国前面。随着西学东渐,西方政治文明对中国的影响,一方面促进了我国政治文明的进步,但同时也存在水土不服的实际问题。对此,中国共产党是一个善于虚心学习勇于不断创新的政党,当代中国特色社会主义权力分权制度,充分吸收借鉴了西方政治文明的有益成果,特别是先进科学的西方政治文明成果马克思主义,并成功地将其实现中国化。

   二、中国特色社会主义权力分权制度政治效率优势

   权力的公共性特征使公众对它抱有很高的效率和正义期望,然而权力的人格化却往往使权力的运行绩效及正义性背离公众期望,出现各种偏差(不勤政廉政)。要使这种偏离回归,关键需要从权力制约的分权、监督、竞争这三条基本路径来采取应对措施。但在权力制约的政治实践中,权力者面临着权力制约与政治效率的平衡与统一问题。实现权力制约与政治效率的有机统一,是权力制约的最佳境界。真正科学地分析研究权力制约问题,必须要二者兼顾考虑。

   与对抗性双向权力制约的分权制衡相对应,若就具有积极性强制性这点而言,各种权力监督是另一种非对抗性的单向性权力制约,因为下级对上级或同级对同级的监督广义而言虽也存在,但其是非积极性强制性的,因此其于人治情形下会存在一个问题,即谁来监督“监督权力”的权力?而法治情形下的权力监督和权力分权制衡小心谨慎地避开了这一陷阱。特别是对抗性双向权力制约中的另一方式权力竞争,由于具有积极性利益激励机制,更从根本上自然地避免了这一陷阱。而且,尤其关键的是其能极大地有益于促进提高政治效率,不会似平行对等性分权制衡那样产生相互扯皮的现象。总之,分权、监督和竞争是广义的权力制约三种最基本路径(狭义的权力制约仅指分权与监督),而其的的反面是集权、放任与垄断。

   西方国家资本主义三权分立和多党制的平行对等性分权制度的出发点是,认为或预设权力者天然个体至上理性自私,从而对权力高度的不信任,为了有备无患,必须严厉防范权力的运行绩效及正义性背离公众期望。所以,其对权力制约的路径,从本质上讲属于消极性的,存在着基础性缺陷,即必然往往是以牺牲政治效率为代价。其有违上下位权之间客观存在的权力上下主次关系规律,上下位权之间“名不正,言不顺”,关系失序紊乱。上下位权之间,上位权之间,下位权之间,易产生乱作为或不配合与搞对抗或不服从等现象。因此,它在实际运行中经常会导致低效政治。这在西方国家资本主义三权分立和多党制平行对等性分权制度的不同的历史时期具有不同程度的反映,当代许多西方国家近年来国家治理乱象丛生,将其局限性集中充分暴露,目前甚至已经发展到了造成社会紊乱失序的地步。其具体表现在若干方面:

   1、权力制衡异化为权力掣肘。为了维护资产阶级的总体利益及照顾不同利益集团的政治诉求,西方国家资本主义权力分权制度安排上,大致上采用了对抗式制度体系的设计,其基本假设是制度体系应该建立在对抗制衡以分而治之的基础上。以权力制衡避免权力滥用,是“三权分立”制度设计的初衷。繁琐程序和彼此制约在防止权力滥用上也具有一定作用,但始终难以克服议而不决,难以集中、效率低下的弊端。其在实践中日益沦为不同利益集团的角斗政治舞台,造成利益集团和政党大多数情况是在对抗下开展政治活动,相互掣肘陷于僵局已成常态,严重地影响了国家治理效能。如美国的权力制衡重重叠叠,总统、参议院、众议院三家之间总是相互拆台,从而导致周期性治理危机,政策朝令夕改降低了国家治理的效率。奥巴马曾无奈地承认,华盛顿“一事无成”“四分五裂”。对此,民主、共和两党精英不仅无力改变,而且还饮鸩止渴,一再利用有关议事规则作为武器,在政策议程中继续相互掣肘。

   2、多党制演变成多党恶性竞争。多党制下国家社会的问题和矛盾是由多个对立党去面对,这种面对却不是相互承担责任,而是多数情况下有意相互对抗,为自身政党利益而反对,政党纷争只论党派,不问是非,恶斗不止。这种多党制下不承担责任的对抗政治和否决政治,使国家治理权力变形走样甚至完全瘫痪,造成对有争议的议题议而不决,导致议会立法效率低下,以及对政府的监督失效。西方资本主义国家政党之间,在野党对执政党的决策总是为反对而反对,并由竞争而导致此消彼长、你死我活的斗争。党争纷沓,相互倾轧,内耗分裂,难求统一,结果凸显的是政府无力,疲于应对眼前事变而置国家和人民的长远利益于不顾。一些国家多党民主的党派之争,引起拥护各自政党的民众对立。如印度有包括7个全国性大党与40个地区性政党在内的1000多个大大小小的政党参与国会竞选,政党林立,群龙无首,从而难以克服自身历史与文化带来的邦属众多、教派林立矛盾,实现对国家与社会的有效整合,其东北部阿萨姆等邦、西北部旁遮普邦和印控克什米尔地区变成民族分离主义的重灾区,时至今日仍时有恐怖袭击事件发生。再如近年来,美国国家权力制度体系运行过程中,参众两院内两党彼此对立与否决,在解决非法移民、控枪、医改等问题上长期达不成共识,引起民众强烈不满。美国民主党前任总统奥巴马上台后大力推行医疗改革方案,由于共和党反对、阻挠,致使美国政府两次站在债务违约的悬崖上,政府一些部门一度关门歇业。而且,后任共和党总统特朗普刚就任几个小时,就马上在白宫签署了他的第一份总统行政令,废除奥巴马的医改方案。美国学者福山在《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》(America in Decay:The Sources of Political Dysfunction)中,即指出“否决政治”导致美国的“政治衰败”,美国党派之间已经很难合作,两党之间难以达成一致,容易引起政治系统的僵局及党派斗争极化。[4]同时,政党为了上台执政,出于选举政治的需要,代表不同利益集团和表达不同声音的功能逐渐弱化,呈现出一种政党中间化和政策趋同化趋向。其已经日益背离反映社会多元需求的初衷。

3、国家治理陷入“民粹主义泥潭”。在现行西方资本主义权力分权制度模式下,民众可以通过选票迫使政治精英接受一些非理性的诉求。和关注长远利益与整体利益也需要思考复杂国际形势的政治精英不同,民众最关心自己的短期切身利益,对于事关长远利益与整体利益的方面缺乏足够的和专业的信息。许多民众已经被眼前的困难和短暂利益遮蔽了眼睛,很难看清自己的整体利益和长远利益所在。而且,民众的审美标准和个人好恶这些和能力无关的因素很容易成为决定选举成败的重要因素。于是,为了赢得选举,政治精英必须迎合民众,从他们的角度、心理和需求开展竞选、兑现承诺。但因为极有可能民众处于非理性状态下,以简单多数选票为基础的决策并不一定代表国家和人民的长远利益和整体利益。多党制国家正是这一问题的存在,致使社会个人民主权利超越了个体权益的层面和范畴,而直接冲击干预国家权力的宏观政策,这种冲击和干预使国家宏观政策变形走样和缺乏战略深度,有时为了屈从民众暂时的、局部的利益而放弃国家长远的、整体的战略性利益,造成国家和民族的长远利益和整体利益的更大损失。甚至造成国家权力的完全瘫痪和失效,引起社会动荡。而且国家公共权力永远不可能满足民众的绝对公平要求,社会贫富差距逾大,其对国家治理的危害也会逾大,这已是一个非常明显存在的弊端。英国公投脱欧和特朗普当选美国总统两大标志性事件,便是意味着民粹主义政治浪潮正在西方国家兴起。近年来欧洲民粹主义的崛起已是不争的事实,带有明显民粹主义倾向的政党已经在欧洲多国走向政治舞台,并开始影响欧盟的统一化进程。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/109144.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏