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凌胜利:中国周边地区海外利益维护探讨

更新时间:2018-03-21 23:22:32
作者: 凌胜利  
经营环境风险整体较高。而“一带一路”沿线大部分国家都属于中国周边地区,这也意味着中国周边地区的营商环境普遍欠佳,营商风险不可低估。二是经济危机的潜在风险。周边国家大多在产业、投资、金融等方面存在制度建设不足的问题,因此这些国家都存在着较大的潜在经济风险,如汇率波动、产业调整等,这些风险对中国海外利益的冲击不可忽视。尤其值得注意的是,一些周边国家由于经济结构单一、对外依赖性较强等原因,经济稳定性较差,这使中国在这些国家的长期投资面临较大的不确定性。中国在海外的投资因不了解当地劳工、税收等一系列国内法律问题而经常碰壁,如非法罢工已成为海外中资企业的头疼问题,如何加强投资保护,谨防投资冒进已成为维护海外利益的重要内容。三是大国经济竞争的影响。随着中国崛起和亚太地区战略地位的上升,大国在中国周边地区的经济竞争也更加激烈。例如,中泰铁路的一波三折就与日本的介入有关,中国在印尼的高铁项目也面临着日本的竞争,中美在地区贸易规则上的激烈竞争也此起彼伏。目前,虽然“一带一路”建设倡导共商、共建、共享的理念,但与主要大国的共识还较少,彼此间的经济较量在未来较长时期内依然会延续,中国海外利益深受大国竞争影响也会成为常态。

   (三)社会风险

   中国在周边地区的海外利益维护有赖于周边国家的社会认同与支持。尽管中国与相关国家政府能够就投资、经贸等达成较多共识,签订相关合作文件,但维护中国海外利益与具体利益所处的外部环境密不可分,这种外部环境不仅包括周边国家对中国的认同感,还涉及中国企业在当地社会的影响、中国人与当地人的关系、当地的社会生态等。从海外利益保护的角度看,社会风险对海外经济利益、海外人员安全、海外国家形象等具有重要影响。中国周边地区海外利益所面临的社会风险主要源自三大因素。一是中国与周边国家的宗教、文化差异,影响着周边国家对中国的认同。尽管周边国家与中国在历史上交往密切,但文化与宗教上的差异始终影响着彼此的相互认知,相互了解有限。二是中国与周边国家的政治制度差异。虽然冷战已经结束,但意识形态因素在中国与周边国家的关系上依然发挥着影响。中国是目前为数不多的社会主义国家之一,这使得一些周边国家与中国交往时心存戒备,因政治制度的差异,中国在周边地区的许多投资问题很容易被上升到国家安全层面,受到诸多限制。例如,中国能源企业在海外的活动常常被认为是受中国政府操控而非市场行为。海外利益的主体包括国家、企业、社会等多元主体,因此,为了避免一些国家或其他行为体将中国的海外利益笼统地视为中国的国家整体利益,需要推动海外投资主体的多元化,鼓励民企“走出去”。三是中国企业的行为影响周边国家的社会认同。中国企业在周边地区的行为直接影响周边国家对中国的社会认同。因而中国企业的行为是否尊重当地法律、习俗,中国企业是否肩负起相应的社会责任都是影响海外利益的社会风险。

   (四)安全风险

   中国周边地区的投资环境也存在不少安全风险,一些地区和国家因民族、宗教等矛盾而冲突不断,甚至爆发战争。中国在周边地区的海外利益所面临的安全风险主要有四种类型。一是周边地区发生战争。殷鉴不远,中东地区一些国家的战乱频繁,对中国的海外利益造成了重大影响。尽管中国成功完成在叙利亚、利比亚等国家的撤侨行动,但海外资产的损失还是非常惨重。未来,为了规避、减少战争或武装冲突对海外利益的冲击,中国在战前、战中、战后三个环节均应有所举措。二是周边地区的局部武装冲突。周边一些国家内部存在局部武装冲突,有些甚至是历史难题,例如阿富汗的塔利班问题、缅北的武装冲突问题、印巴冲突问题,这些都对中国在这些国家的海外利益具有重要影响。特别是中国企业在这些武装冲突地区或毗邻地区进行投资时,如何规避安全风险已成为一项需要认真思考的议题。三是恐怖主义活动。中国周边地区的恐怖主义活动非常频繁,中亚、西亚、南亚、东南亚等地区的恐怖主义活动从未停息,对中国的海外利益造成巨大威胁,尤其是在人身安全方面,针对我海外人员的绑架活动时有发生。四是违法犯罪活动。中国周边各国的社会治理能力参差不齐,一些国家的违法犯罪活动频繁,甚至还存在一些跨国犯罪问题,这些对中国海外利益也是一大挑战,此前的湄公河惨案就属此类。

  

三、维护周边地区海外利益的三大困境

  

   对于维护周边地区海外利益,除了上述四大风险外,还存在三大困境。

   (一)不干涉内政与建设性影响的“原则困境”

   长期以来,中国奉行独立自主的和平外交政策,坚持以和平共处五项原则来处理对外关系,其中“不干涉内政”原则对维护中国海外利益产生了重要影响。中国周边绝大多数国家都处在民族国家阶段,对主权问题尤为重视,且极为敏感。在过去很长时期,中国与周边国家的经济、人员交往较少,而且大多是在“高政治”领域发展国家间关系。但是随着中国在周边国家的海外利益日益增加,中国与周边国家的互动主体也呈现国家、地方政府、企业甚至是个人的多元化发展趋势,彼此间在“低政治”领域的互动也日益频繁,因而对“不干涉内政”原则的理解也应与时俱进,因为影响别国对华态度和不干涉内政并不冲突。一是中国与周边国家的交往从“高政治”领域向“低政治”领域拓展,主权问题的相关性和敏感性呈下降趋势。二是中国在周边国家的海外利益不断增多,如何维护企业和个人正当合法的海外利益,是中国的国家责任所在,这既需要加强与周边国家的战略沟通、政策协调,真正实现外交为民,也需要外交、外事部门重新审视不发声、不抢先、不介入的传统态度,更加积极有效地维护海外利益。“不干涉内政”是一项原则,主要针对纯属一国内部事务而言,但海外利益维护却涉及很多具体事务,中国是主要的利益攸关方,这就需要在“不干涉内政”原则的指导下灵活应对,以便更有效地维护中国的海外利益,实现国家间的合作共赢。三是维护海外利益缺乏健全的法律法规,这就需要加强双边或多边的政策沟通,不干涉内政不应该成为不作为和不承担责任的托辞。尊重对方主权和维护中国的海外利益并不冲突,两者可以协调、共存。四是国际规范发生变化,人的安全等因素日益受到重视,这需要作为一种规范的“不干涉内政”原则进行适当变革。例如,在一些战乱国家或治理能力较低的国家,如何维护中国海外公民的安全,需要中国增强对相关国家的政策影响。尽管不干涉内政是中国对外政策的一项重要原则,但新时代对其内涵应有新的理解。不干涉内政并不等于不可以寻求对其他国家的政策施加影响,在维护海外利益问题上,中国完全可以依据相关国际规则、双边规则对自身的海外利益进行合法、合理的维护,对于一些国家违背相关规则、条约等损害中国海外利益的行为,可以对其政策施加影响,发挥建设性影响。在一个各国联系日益紧密的全球化时代,绝对主权越来越受到限制。对于中国在周边地区不断增加的海外利益,如何寻求不干涉内政和建设性影响之间的平衡尤为重要,进而才能实现本国利益与他国利益的协调,在开放的国际社会实现合作共赢。

   (二)安全问题频发与海外军事支援受限的“力量困境”

   随着中国在周边地区海外利益所遭遇的安全风险不断增多,是否要进行海外军事支援也成为学术界讨论的焦点之一。但是,出动军队来维护海外利益面临诸多限制因素。一是中国向海外派遣军队维护海外利益缺乏相应法律规定。海外军事行动需要法定授权,依法活动,这相应需要对现行的法律进行必要的补充、修订或进行相关立法。二是中国在周边地区缺少军事基地,使得派遣军队维护海外利益受到时间、地点等限制,海上部分可以依靠海军公海巡航,陆上则无法派遣军队。利比亚撤侨也反映了中国军队在维护海外利益方面的短板,有必要建立专门的海外利益维护力量。为了解决周边地区海外利益的安全风险与军事支援之间的“力量困境”,目前可以采取四种措施。一是海外利益保护的私营化。面对日益严峻的安保问题,海外中国企业和公民日渐依靠市场来满足自身的安全需求,选择国内外私营安保公司来获得安保服务。在政府海外安保受到诸多限制的情况下,通过市场方式来运作海外安保可以成为重要路径。二是可以开展警务合作与警务外交。警务外交兼具国际司法、执法与外交三重性质的独特外交形式,具有硬性功效、协调本质、责任延伸与现时保护四个特征,正在成为中国海外利益保护的有效手段。相对于动用军队开展境外活动而言,警务力量可行性更强,而且中国近年来也开始对外输出警务力量来维护海外利益,如湄公河联合巡逻,但总体数量还不多,大批量的国际化警察培养尚需时日。三是可以尝试建立一些海外军事基地,增强对海外利益及时进行军事保护的能力,如吉布提保障基地的建设。四是通过国际合作来增强海外利益的安全保障能力。中国可以通过与其他国家不断加强安全合作来提升海外利益的安全保障能力,弥补力量投射和法律限制等不足,如在公海共同打击海盗。总体而言,中国海外利益面临的安全问题多数可以通过私人安保、国际合作等方式解决,只有少数需要进行军事支援。

   (三)依法保护与法律缺失的“法律困境”

   对于周边地区海外利益的保护,很多专家都建议要依法保护,要合理利用相关国际规则。遗憾的是,中国在周边地区的海外利益保护面临着法律困境。一是一些多边国际规则对于中国在周边地区维护海外利益并不适用,如多边贸易保护协定不少,但多边投资保护协定效力有限。二是中国与周边国家分别签署相关双边协定颇费周折,也比较困难。因为中国与周边许多国家在贸易、投资等海外利益方面存在不对称性,周边国家认为签订协定主要是保护中国的海外利益,属于单方面保护,因而积极性不高。三是国际法的国内适用问题。在海外利益维护问题上,尽管存在一些国际规则、条约等可以援引,但是也面临着在周边国家国内的适用问题,因为一些国家未能实现国际法的国内化,有法不依、有法难依的现象时有发生。四是法律执行的困难。中国的海外利益即使诉诸法律手段进行维护,也存在司法程序过于漫长、法律维护成本过高、专业法律人才缺乏等问题。总之,尽管法律手段可以成为中国海外利益保护的重要手段,但是面临诸多困境,这需要政府组建专业的海外利益维护法律机构和团队,降低企业、个人的法律维权成本。

  

四、“四位一体”:维护周边地区海外利益的模式

  

   中国海外利益的保护还处在起步阶段,需要借鉴其他国家的有益经验。英国曾经凭借强大的海上力量为其海外利益保驾护航。美国则通过法律、外交、国际机制、军事力量和非政府力量等多种方式共同维护海外利益。印度运用双边和多边国际合作、对外援助、军事手段、民主价值观等观念性力量及民间力量保护海外利益。也有学者结合当前中国的发展阶段,研究崛起过程中的海外利益维护,比较美国、日本、印度的经验供中国参考。甄炳禧则比较全面系统地总结了西方国家维护海外利益的若干手段,主要包括外交手段、海外保险机制、企业本土化等。

美国、印度等国的海外利益保护对中国具有借鉴价值,但也不能完全复制。关于中国维护海外利益的手段,学者们存在不同见解。汪段泳认为中国可以采取国际法赋予的外交工具、国际制度、国际责任和军事措施四种手段维护海外利益。其中履行“国际责任”的方式主要是通过对外援助等手段来增加国际认同,提升国际权威。陈志武认为中国应该主要依靠法律手段来保护海外利益,维护现有的国际秩序。其理由在于,与英美基于硬实力维护海外利益相比,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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