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赵谦 黄丽云: 领导干部人情泛滥的监察困境与规范补正

更新时间:2018-02-11 22:51:22
作者: 赵谦   黄丽云  
《娱乐场所管理条例》第4条则规定:“国家机关及其工作人员不得开办娱乐场所,与文化主管部门、公安部门的工作人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的亲属,不得开办娱乐场所,不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。”上述规定虽明确禁止了领导干部为亲属及身边工作人员谋取利益,但就该类挂靠他人名义形式的隐身敛财行为则缺乏清晰、具体的行为指引。

  

   三、山头主义盛行阻碍查处之监察困境

   山头主义即指因非正常人情的利益驱动使得相关受益人群自愿结成圈子、山头,山头主义盛行往往容易造成“塌方式”腐败。“当很多人共同冒险的时候,所冒的风险越大,他们就越希望平均地承担它。”[22]作为一种利益共同体,所涉成员必然为避免信息暴露而受到处罚,彼此团结起来、互相掩护。山头主义即是践行该类共同体理念的典型。一方面,“山头”群体内部成员互通信息、层层包庇,破坏正常的政治生态而对抗组织审查;另一方面,群体外人员受到排挤,被封锁信息而无法为纪检监察部门的监督检查提供有效信息。

   (一)拉拢干部对抗组织审查

   该类情形即指将集团内的大小干部交结成为自己的亲信,建立起信息屏障,进而通过“互通信息、转移或销毁证据、互相包庇和开脱,甚至动用相关力量干扰和阻碍对案件的查处”[23],其实质也是领导干部党内政治生活异化的表现。“财政部条法司综合处原处长王进杰与他人订立攻守同盟以对抗组织审查”[24]、“北湖五毒局长陈全彪想方设法培养亲信助其敛财”[25]即为该类行为的典型。

   《国家能源局关于履行“一岗双责” 切实抓好党风廉政建设主体责任落实的意见》第4条、《内蒙古自治区党委关于深入学习贯彻党的十八届六中全会精神推进全面从严治党的决定》第6条、《吉林省商务厅关于认真做好“两学一做”学习教育四项重点工作的通知》第4条、《中共南京市委关于推动全面从严治党迈上新台阶的实施意见》第21条等相关规范设定,皆就“拉帮结派、搞小团体”予以了明确的禁止性规定。《中共河南省委关于严肃县级以上机关党员领导干部党内政治生活的若干规定》第7条也要求领导干部在处理党内关系上“要互通情况、互相支持和相互监督”。但该类规范设定皆缺乏更为具体、更具针对性的监督机制设计。仍有不少领导干部热衷于“拜码头、搭天线”[26],积极尝试在集体组织内部形成错综复杂的“利益连接圈、人情世故圈”[27]。“按人情办事首要的危害就是整个集体管理的规则,使原本比较正常的集体离规范化越来越远。”[28]“圈子”的腐败容易造就所涉成员形成一种法不责众的心态,互相包庇而影响组织审查工作的顺利推进,最终导致“塌方式”集体落马。“安徽省上半年就违反‘八项规定’处理千余人”[29]即为典型,从而严重影响所涉党政系统的正常运行,扭曲了相关领导干部的正常行为逻辑,并给政府形象造成极大的负面影响。

   (二)排除异己封锁消息流通

   该类情形即指排挤不愿意进入“山头”的非亲信人员,并通过孤立甚至非正常程序调离等方式使其边缘化,从而无法获知“山头”内部信息。其实质是形成贪腐同盟,让知情者、监督者皆参与腐败,使得保守秘密成为内部共识,否则即为团体成员共同排斥。“福建长乐村主任在换届选举中威逼他人退选”[30]、“东莞警队成员不参赌或被领导排挤”[31]即为该类行为的典型。

   《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》第4条、《吉安市人民政府关于印发吉安市政府系统执行六项纪律若干规定(试行)的通知》第9条等相关规范设定,皆就“区分对待成员”予以了明确的禁止性规定。为了保证领导干部的先进性与纯洁性,也有专门要求“统一意志、统一行动、步调一致前进”,但具体应对措施设计却较为笼统。则让部分领导干部认为有机可乘,利用自己的职权及影响力,在“山头主义”下严格区分圈内圈外,“倾向用不同方式对待与自己关系不同的人,即‘内外有别’。”[32]从而导致正常的组织人事规则被严重破坏,在削弱干部队伍素质能力的同时,也降低了领导干部的社会认同度。因“山头”所呈现出的高度组织性与嵌入性,使得所涉内部信息较为闭合。被排挤掉的这部分成员虽为同一部门成员,但很难对“山头”内情况有较为深入的了解,更谈不上收集有效证据而切实推动相应监察工作的顺利开展。

  

   四、明晰正常人情识别规范以划定人情边界

   明晰正常人情识别规范即是在人情往来事项上为领导干部确立基准行为秩序,从而为相应监察工作的有序推进提供规范指引。“秩序的存在是人类一切活动的必要前提。”[33]基于前述领导干部正常人情识别标准较为模糊、非正常人情识别标准不够周延的规范设定现状,可分别从这两个方面来明晰相关规范以划定人情边界。

   (一)设定正常人情识别参考标准

   设定正常人情识别参考标准即指根据各地经济发展水平、风俗习惯以及民众的合理意见诉求,明晰正常人情的识别准则与依据。人情往来中合理收礼的情形往往分为宴请收礼与非宴请收礼,领导干部正常人情识别参考标准可基于此而分别设定。唯有设定清晰、明确的人情礼数额量化标准,方能为正常人情礼识别提供便于操作的基本规程。

   一方面,限定设宴规格与宴请收礼量化标准。即指在相关规范性文件中就设宴桌数、设宴场所和宴请收礼价值数额皆予以限定。基于礼尚往来的正常人情考量,可将设宴的全部开支费用确立为所涉宴请收礼的总体价值数额上限。超出部分经向所在单位监察部门报告、批准后,领导干部应在规定时间内将其上缴到“廉政账户”[34]。设宴桌数、设宴场所、设宴批次、宴请宾客身份、不同类型宾客送礼上限等具体事项,若所在地区有规定则遵守规定,没有规定则需提前向所在单位上级监察部门报告并获得批准。例如,《长沙市工业和信息化委员会关于党员干部操办婚丧喜庆宴请报告备案制度》第1、2条,就办前报告、办后备案事项予以了明确规定。又如,《河池市党政机关、事业单位干部职工操办婚丧喜庆事宜规定(试行)》第4条第1款规定:“干部职工操办婚事,婚嫁双方分别办理宴席的,各办理的桌数不得超过10桌(或100人),婚嫁双方同城合办宴席桌数不得超过20桌(或200人)。亲戚(直系亲属、三代以内旁系亲属及近姻亲,下同)以外人员参加干部职工操办的婚事,馈赠、封送的礼金或同等价值礼品每人次不得超过100元人民币。”

   另一方面,限定非宴请收礼量化标准。即指在相关规范性文件中就宴请送礼以外的普通节礼(礼金或礼品)价值数额予以限定。“由于中国存在东中西的经济发展阶梯性差距”[35],不同地区、行业职工收入标准不一,各地人情节礼风俗不一。则可参照上一年度所在地区职工年平均工资来分别设定每人次非宴请人情礼的送礼价值数额上限和领导干部每年度收受非宴请人情礼的价值数额上限,进而从送礼与收礼两端皆对人情礼予以明确量化规制。就前者而言,可设定为上一年度所在地区职工月平均工资的10%;就后者而言,可设定为上一年度所在地区职工年平均工资的10%,超出部分经向所在单位监察部门报告、批准后折现上缴前述廉政账户。

   (二)完善非正常人情禁止性规范

   完善非正常人情禁止性规范即指就相关规范性文件中的禁止性规范从规制内容到设定方式皆予以充实完备。“立法语言的模糊性是必然的,明确性的语言对于立法活动来说是一种追求和渐进实现的目标。”[36]所涉非正常人情禁止性规范作为规制领导干部非正常人情的主要行为指引,有必要通过更全面、更清晰的规范设定而确立相对周延的非正常人情识别标准。

   一方面,服务性利益与财产性利益都是可量化、可移转的物质利益,在相关规范设定中皆应纳入规制范围而予以明确禁止。既要禁止接受礼品、礼金、有价证券等财产性利益,也要禁止接受他人赠送的高消费娱乐健身活动等服务性利益。可参照《中共呼和浩特市纪委关于加强端午节期间正风肃纪的通知》第1条之6类列举式禁止规定,将非正常人情所涉“吃喝、旅游、私人会所、高消费娱乐健身等”皆纳入无条件禁止范围,而避免单一财产性利益禁止可能滋生的查处漏洞。

   另一方面,将概括式规定与列举式规定共同作为规范设定形式。可在非正常人情禁止性规范设定中,通过典型列举在前、概括兜底在后的形式,就所涉禁止事项予以整合规定。例如,可将“礼品礼金、消费卡、加油卡、电子卡、电子红包、旅游、娱乐健身”等具体禁止事项予以明确列举,将“其他能够直接或间接获得财产性、服务性利益事项”作为兜底性表述,而避免不周延的规范表述可能生成的规则真空。

  

   五、确立多元化敛财监督规范以充实防范手段

   确立多元化敛财监督规范即是针对领导干部隐身多变的人情敛财方式,设定监察相应事项的具体行为准则。“规则是行政规则性的一种主要工具。”[37]基于前述假托风俗习惯、网络送礼、挂靠他人名义之3类隐身敛财行为,可分别设定相应的监督规范而在规则层面充实监察防范手段。

   (一)设定假托风俗习惯监督规范

   假托风俗习惯监督规范即指从人情礼来源到监督模式,就假托风俗习惯敛财所涉监察事项予以具体指引的行为准则。

   一方面,就人情礼来源而言。不应仅局限于公款违规使用,还应将私款送礼也纳入规制范围。相关规范设定就公款安排活动、公款用车、公款吃请等皆予以明确禁止,但私款送礼往往根据各地实际风俗习惯而定,较少绝对禁止,则遗留不少模糊操作空间。可就风俗习惯所涉事项予以区分,传统节日可适用前述正常人情礼量化标准,“选举、任职”等其他事项则一律绝对禁止。可参照《海南省财政厅办公室关于省第七次党代会和五一端午两节期间严防“四风”问题反弹的通知》第1条之“各级领导干部不得互相吃请,换届选举后不得搞弹冠相庆,无论用公款、私款一律禁止”明确规定,将私款送礼一并纳入监察范围。

   另一方面,就监督模式而言。应针对领导干部人情交往的不同对象,确立职能部门监察为主、社会公众监督为辅的监督模式。就领导干部之间及体制内人员之间的人情交往,主要以所在单位及上级监察部门监督为主,特别针对各级各部门的预算执行情况、预算外资金的管理和使用情况进行稽核检查,以切实杜绝公款送礼情形。就领导干部与体制外人员之的人情交往,主要以社会公众监督为主,鼓励普通民众积极提供线索推动监察部门及时介入。可积极推广“四风”问题“随手拍APP”[38]等新型社会公众监督方式,从而为公众参与领导干部人情往来监察,提供必要的参与空间和便捷的参与途径。

   (二)设定网络送礼监督规范

   网络送礼监督规范即指从送礼内容到技术手段,就网络送礼敛财所涉监察事项予以具体指引的行为准则。

   一方面,就送礼内容而言。“微信红包、支付宝红包、电子券、网购折扣二维码”等各种新兴网络送礼形式皆应纳入监察范围。可参照《教育部办公厅关于中秋、国庆期间及开学前后进一步落实中央八项规定精神的通知》第1条之规定,将“利用现代物流快递送礼,以礼品册、提货券代替实物商品,利用电子商务提供微信红包、电子礼品预付卡等‘隐蔽’问题”皆予以切实规制。在提升发现人情问题、甑别人情礼性质的能力水平同时,相关查处机制也应一并确立完善。

另一方面,就技术手段而言。可由相关监察部门主导、电商运营平台协同、电商业主配合,参照《南昌市公务消费网络监管平台建设实施方案》等相关规范性文件,来制定网络送礼监管技术手段建设方案或指南。(点击此处阅读下一页)


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