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胡锦光:新时代背景下人大制度的发展

更新时间:2018-02-08 00:04:32
作者: 胡锦光  
但是,规范行政机关行使行政权力的程序法长期缺乏。关于行政程序的规范分散规定在单行法律、法规、规章之中,有些制定较早的法律、法规、规章对于行政程序基本上未作出规定,即使是近些年制定的法律、法规、规章对于行政程序作出了规定,也相对比较简单。这样,正当行政程序与法定行政程序之间存在较大差距。因此,有必要尽快制定统一的《行政程序法》。

   (二)树立宪法法律至上[16]

   1.形成以宪法为核心的社会主义法律体系。国家治理现代化首先是国家治理规则的现代化,而现代化国家治理规则的基本标志是国家治理规则内在的统一性。法治首先是规则之治,而规则之治的首要要求也是规则的统一性。在一个成熟的现代化国家,只能有一套国家治理规则,而且其内部必须是统一的。在此基础上,才能强化规则的权威性。(1)在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下,必须以宪法为依据对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行审查,保证宪法的理念、原则、精神及规范内涵在其他法律文件中的贯彻和落实。(2)立法机关应当对照宪法的理念、原则、精神及规范要求,尽快制定相关的法律文件,将宪法中尚未立法的内容具体化,以进一步完善社会主义法律体系。

   2.完善我国的宪法监督制度,确保宪法的全面有效实施。制定《宪法监督法》,明确宪法监督的机关、宪法委员会的组织和职能、宪法监督的对象、宪法监督启动主体、宪法监督的受理条件、宪法监督的受理程序、宪法监督的审查程序、宪法监督的审查原则、宪法监督的决定及其效力等。[17]

   3.推进合宪性审查工作,维护宪法的权威。(1)将具有中国特色的法规备案审查结果公开化;(2)公开受理公民对法律文件合宪性审查的建议;(3)将目前的全国人大常委会、中共中央办公厅、中央军委、国务院分别对不同法律文件进行审查的四套体系统一为由全国人大常委会审查;(4)增加对全国人大及其常委会的法律的合宪性审查的程序。

   4.强化合法性审查工作,维护法律的权威。目前,关于合法性审查主要采用法规规章备案审查的方式,法院在审理行政诉讼中对规章以下的规范性法律文件的合法性可以附带性地进行审查。(1)将法规规章备案审查公开化;(2)公开受理公民对法律文件合法性审查的建议;(3)应当授权法院在审理案件过程中附带性地审查行政法规、地方性法规、规章的合法性。[18]

   5.推进司法改革,确保法院、检察院依法独立公正适用法律,以保证法律的有效实施。社会主义法治要求所有的国家机关和社会主体必须严格依法行使国家权力或者权利,当这些主体出现不依法行使权力或者权利时,最终需要司法机关依法作出判断,才能使纸面上的法律成为社会真正意义上的法律。因此,所有司法改革的举措均围绕着如何确保法院、检察院依法独立公正适用法律。

   (三)人大主导立法、民主立法和依法立法

   1.人大主导立法。在过往的立法工作中,法律草案的起草、法律的修改,主要由法律的实施机关负责,这种部门化倾向导致争权诿责现象在法律规定中较为突出。因此,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。[19]

   2.民主立法、公众参与立法。立法的过程本质上是平衡、兼顾不同利益的过程,在利益多元化的社会背景下尤其如此。在立法过程中,不同的利益主体都能够通过有效途径和机制,充分表达自己的利益诉求,同时,立法机关要平等地尊重和保护不同的利益。因此,必须健全立法机关和社会公众沟通机制,开展立法协商,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用,探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。[20]

   3.依法立法。要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。[21](1)要依据《宪法》的精神、原则、理念立法;(2)要依据《宪法》的规范内涵立法;(3)要依据《宪法》和《立法法》规定的立法授权进行立法;(4)要依据《宪法》和《立法法》规定的立法程序进行立法。

   4.注重保护公民基本权利的立法。为解决落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾,在“以经济建设为中心”的指导思想下,立法工作主要偏重于经济领域,促进和保障经济发展。而在新时代,随着社会主要矛盾的变化,应当更加注重公民基本权利保护方面的立法。(1)应当在条件成熟时,适时修改宪法,以人权保障为中心,完善公民基本权利体系。[22](2)加快关于平等权、生命权、健康权、政治权利和自由、人身自由、宗教信仰自由、财产权、教育权、环境权等的立法。(3)加快关于公民社会权利方面的立法,关照社会弱势群体的正当、合法的权利和利益,以更好地维护社会公共秩序,体现社会主义制度的本质特征和优越性。(4)立法在规定公民实体权利的同时,必须设置相应的程序性权利,特别是在实体权利受到侵害时的救济权利。

   (四)建立健全利益表达机制

   在利益多元化的新时代,必须承认不同利益的正当性和合法性,尊重和保护不同利益。承认利益的多元化,就必须允许利益主体的表达。利益的表达机制主要有直接表达和间接表达,宪法对此两种表达机制作出了明确的规定,需要建立和健全。其中,直接表达机制包括:(1)选民通过民主选举机制进行表达;(2)选民对人大代表的监督和罢免机制;(3)公民对国家机关及其工作人员的批评、检举、建议和控告机制;(4)公民的集会、游行、示威自由;(5)人民对人大及其常委会、其他国家机关的监督机制。间接表达机制包括:(1)人大代表代表人民在人大的发言和表决;(2)人大代表参与人大的各项决定、决议的讨论;(3)人大代表参与人大立法活动;(4)人大及其常委会对其他国家机关的监督;(5)提升人大代表的代表能力,包括扩大常任制代表的数量。(6)加强人大代表审议议案的实效性;(7)增加人大代表审议议案的辩论性;(8)民主党派及其他人民团体通过政治协商会议参与国家和地方的重大决策;(9)民主党派和其他人民团体对中国共产党及国家机关进行民主监督等。

   (五)预防公权力滥用

   在我国社会发展的新时代,国家、社会、个人三者分离。因此,必须在宪法和法律上以清晰的界限划分三者之间的关系。而该界限的主要功能是限制公权力,防止其滥用和扩张,以避免其侵害公民权利和社会权利。公权力滥用是我国社会的最主要问题。如何解决公权力滥用问题,是对国家治理现代化能否实现的一大挑战。习近平总书记说,要把权力关进制度的笼子里。[23]那么,什么制度才能真正把权力关住呢?不敢贪、不想贪的制度都只是治标而不能治本。而真正能够把权力关进笼子里的制度是不能贪的制度。所谓不能贪,即面对公权力,以一种警惕的、预防性的态度,在制度设计时,穷尽贪污腐败的一切可能性,使其不具备贪污腐败的条件;在公权力行使过程中,不仅必须公开,而且形成监督制约的高压态势,而不是消极地等待官员贪污腐败之后,才予以严惩。宪法的精神就是在立法设计制度时,深刻对公权力保持警惕,绝不允许绝对的权力存在,权力的行使必须公开。

   (六)强化人大及其常委会对其他国家机关的监督

   人大制度的核心在于人大及其常委会代表人民行使国家权力,并代表人民对其他国家机关进行监督,实现人民当家做主的目的。(1)人大在必要时依据《宪法》,成立特定问题调查委员会,对国家生活和社会生活中的重大问题进行调查,并予以公开。(2)保证人大代表和人大常委会委员质询权的实效性。(3)人大常委会依据《监督法》的规定,常态化地对其他国家机关进行监督。

   我国已经进入社会主义新时代,如何协调多元利益关系、保护公民合法权利、控制公权力,是这一时代需要解决的三大命题。因此,必须积极强化和发挥人大制度的作用,维护宪法的权威和尊严,以宪法作为社会共识,以宪法作为改革的依据,真正实现依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政,推动国家治理体系和治理能力的现代化。

  

   【注释】 作者简介:胡锦光,中国人民大学法学院教授、博士生导师。

   [1]习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上作的《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。

   [2]十九大报告指出,五年来的成就是全方位的、开创性的,五年来的变革是深层次的、根本性的。

   [3]这一改革模式主要是为了解决落后的生产力与日益增长的人民群众物质文化需求之间的矛盾。

   [4]十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

   [5]十九大报告。

   [6]笔者认为,“中国国情”、“中国特色”是成立的,因为任何社会都有自己特定的文化、历史等背景,有特定的社会发展阶段,有自己特定的社会任务。

   [7]十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

   [8]习近平总书记在2016年G20会议上提出了中国对于世界经济发展的方案,即创新是经济发展的永续动力。强势政府能否带来技术创新是一个值得思考的问题。

   [9]习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话。

   [10]同前注[9]。

   [11]习近平总书记关于十八届四中全会《决定》的说明。

   [12]同前注[9]。

   [13]同前注[9]。

   [14]《中华人民共和国宪法》第5条。

   [15]同前注[1]。

   [16]同前注[1]。

   [17]目前我国关于宪法监督主要是由《立法法》、全国人大常委会委员长会议通过的《法规备案审查工作程序》及《司法解释备案审查工作程序》三个法律文件作出的规定。立法法的主要功能是规范立法行为,而非进行宪法监督;委员长会议通过的两个备案审查工作程序在法律位阶的层次上较低。

   [18]合法性审查是合宪性审查的重要“过滤”机制,是推进合宪性审查工作的基本前提和前置程序。

   [19]同前注[7]。

   [20]同前注[7]。

   [21]同前注[7]。

   [22]现行宪法颁行以来,全国人大对宪法进行了四次修改,除增加“国家尊重和保障人权”条款之外,均未涉及具体的公民基本权利部分。

   [23]习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表的重要讲话。

   【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 1

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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