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胡锦光:新时代背景下人大制度的发展

更新时间:2018-02-08 00:04:32
作者: 胡锦光  
在依法治国、建设法治国家首先是依宪治国的大背景下,人大制度的发展关系到我国的宪法发展。在新时代,坚持和完善人大制度,关系到国家治理现代化能否实现,关系到全面推进依法治国能否实现,关系到中国共产党的执政能力和执政水平,关系到党和国家的全局,关系到创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念能否实现。十八大以来,特别是十九大报告中党中央对我国未来经济社会发展作出了战略部署。这些战略部署的实施,必须通过人大制度的发展而实现。

   基于新时代的主要矛盾和基本特征,十八届三中全会《决定》提出要通过全面深化改革,以实现国家治理现代化,包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

   而对于如何才能实现国家治理现代化的问题,十八届四中全会《决定》指出,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。

   十九大报告在总结、概括十八大以来党中央的战略部署的基础上指出,社会矛盾和问题交织叠加,全面依法治国任务依然繁重,国家治理体系和治理能力有待加强。其核心是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家,把法治作为治国理政的基本方式。

   而依法治国的关键在于依宪治国,依法执政的关键在于依宪执政。[11]十八届四中全会《决定》指出,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。

   十九大报告虽然对中国特色的社会主义法治建设提出的新要求、新提法不多,但用较多的篇幅和文字阐述了人民代表大会制度在我国社会主义民主建设发展中的重要性、宪法的重要性。

   1.坚持人民当家作主。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。必须坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

   2.坚持全面依法治国。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,发展中国特色社会主义法治理论,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,坚持依法治国和以德治国相结合,依法治国和依规治党有机统一,深化司法体制改革,提高全民族法治素养和道德素质。

   3.要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。

   4.加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

   5.推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。加大全民普法力度,建设社会主义法治文化。

   讨论人大制度发展,必须充分考虑到我国进入新时代以后的以下背景:(1)新时代我国社会的主要矛盾和基本特征;(2)实现国家治理体系和治理现代化;(3)全面推进依法治国、建设社会主义法治国家;(4)具有中国特色的社会主义法律体系已经形成;(5)如何能够更有效地解决现阶段我国社会新时代的主要矛盾,提升执政能力和执政水平。

   在上述背景下,讨论人大制度发展,必须坚持以下原则:

   1.穷尽既有的制度资源。在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。[12]因此,在新时代,必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。[13]正如十九大报告所指出的,经过长期的努力,我国民主法治建设迈出重大步伐。积极发展社会主义民主政治,推进全面依法治国,党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强,党的领导体制机制不断完善,社会主义民主不断发展,党内民主更加广泛,社会主义协商民主全面展开,爱国统一战线巩固发展,民族宗教工作创新推进。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法深入推进,法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进,中国特色社会主义法治体系日益完善,全社会法治观念明显增强。国家监察体制改革试点取得实效,行政体制改革、司法体制改革、权力运行制约和监督体系建设有效实施。

   人大制度由宪法、法律作为载体作出了一系列具体化、制度化的规定,现行宪法颁行以来,人大制度的运行基本上是良好的,保证了我国的政治秩序、社会秩序、经济秩序,保证了公民基本权利的有效行使,保证了国家机构的有效运行,促进了我国社会经济的发展。因此,人大制度发展只有在穷尽宪法和法律上所设计的制度资源之后,仍然无法适应解决社会问题的需要时,才有必要讨论如何修改宪法和法律的问题。

   2.运用宪法思维和法治思维推动人大制度发展。所谓宪法思维和法治思维,即是:(1)人民主权的思维。人大制度是中国共产党领导人民行使当家做主的政权组织形式,是保证国家的一切权力属于人民的根本政治制度。如何更好地以人民为主体、以人民为中心、一切为了人民的利益,是人大制度发展的出发点和最终归宿。(2)宪法法律至上的思维。在一个现代、成熟的国家,宪法是一个国家的最高规则,而且是唯一的最高规则。只有这样,国家和社会才能形成统一的宪法秩序。因此,必须形成以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系;必须推进合宪性审查,以维护宪法的权威和尊严。法律是依据宪法制定的,是宪法理念、原则、精神、规范内涵的具体化,树立了法律至上,实质上维护了宪法的至上地位。如何维护社会主义法制的统一和尊严,保证一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,保证一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究,保证任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,[14]是人大制度发展需要迫切解决的问题。(3)尊重和保障人权的思维。2004年《宪法修正案》将“国家尊重和保障人权”条款载入宪法,对于党和国家都具有里程碑的意义,它标志着中国共产党的执政理念和国家的理念为尊重和保障人权。十八大以来所确立的“五大”发展理念、“四个全面”部署是为了践行这一理念,国家的存在、国家权力的运行是为了践行这一理念,宪法和法律的实施是为了践行这一理念,人大制度的运行和发展也是为了践行这一理念。(4)权力制约和监督的思维。法谚云,绝对的权力绝对腐败;一切拥有权力的人都必然会滥用权力。除了人大及其常委会必须接受人民的监督之外,人大及其常委会如何代表人民有效地监督其他国家机关及其工作人员,在“不能腐”方面,人大及其常委会如何在制度建设方面发挥更大的积极作用,作为专门监督机关的监察委员会和检察院如何发挥有效的作用,如何发挥人民和社会对国家机关及其工作人员的监督作用,是人大制度发展的重要领域。(5)正当程序的思维。正当程序具有诸多价值,包括防止公权力滥用、保护人民的知情权、保护当事人的实体权利、公权力的行使获得正当性和合法性等。如何确保立法程序、行政程序、司法程序的公开、透明,保证人民参与权的实现,是人大制度发展的一个重要领域。(6)平等的思维。社会主义制度的本质在于社会公平正义,社会主义制度的优越性在于社会公平正义。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,深入开展脱贫攻坚,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。[15]在社会主义制度下,平等既要求首先保护社会全体成员的机会平等,同时又要求保护弱者的实质平等。两者都是未来人大制度发展的重点领域。

  

三、新时代人大制度发展的主要内容

  

   (一)国家机构体系及其内部建设

   1.关于人大及其常委会自身建设。人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关,在人大制度中起着核心和关键作用。因此,自身建设至关重要:(1)鉴于衡阳贿选案和辽宁贿选案的教训,必须完善人大代表的选举制度。(2)完善人大专门委员会设置。专门委员会的主要职能是协助人大及其常委会行使权力,需要依据人大及其常委会的职权,以及对应监督其他国家机关的必要,相应地增设专门委员会。(3)增设专门的宪法委员会。十九大报告要求,必须推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查工作的开展,必然增加大量的审查工作。为了有效地解决审查供给问题,有必要增设宪法委员会,作为专门协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的机构。(4)优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。人大属非常设机关,每年通常只举行一次会议。因此,作为代表人民行使国家权力的机关实质上是人大常委会,而目前人大常委会委员兼职人数过多,不利于其集中精力行使权力,必须增加专职委员的比例。同时,人大专门委员会委员中有必要增加年富力强的委员人数,以使其能够有效地协助人大及其常委会工作。

   2.关于国家机构组织法。(1)需要修改、扩充《国务院组织法》的内容。《国务院组织法》颁行时间较早,条款极少,内容简陋,需要依据历次行政机构改革和行政体制改革的成果,明确规定国务院系统行政机关的设置、职权、相互之间的关系等。目前,地方组织法是将地方人大与行政机关合并规定的,适应改革和发展的需要,有必要制定单独的地方行政机关组织法,明确相关的内容。(2)修改《人民法院组织法》。司法改革是我国进行重大改革的重要成果,形成了以审判为中心、设立跨行政区划人民法院、审判者裁判及裁判者负责等共识和成果,这些内容需要通过修改予以明确。(3)修改《人民检察院组织法》。在增设监察委员会以后,人民检察院的职能发生了一定的变化,同时,检察机关也获得一些新的职能;通过司法改革,人民检察院在体制、机制、设置等方面也发生了一定的变化和发展。这些改革成果需要通过修法予以明确。

3.关于《行政程序法》的制定。目前,关于各类性质的国家机关行使国家权力的程序法已有人大及其常委会的议事规则、规范法院和检察院行使审判权和检察权的三大诉讼法。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国法学网
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