返回上一页 文章阅读 登录

燕继荣:中国社会治理的理论探索与实践创新

更新时间:2018-02-06 16:39:29
作者: 燕继荣 (进入专栏)  
社会变化引起社会群体之间关系紧张,导致社会矛盾加剧,这些紧张关系如果得不到及时调整,就会造成社会问题。社会变化所引发的社会矛盾主要包括:资本拥有者希望降低成本和劳动者希望提高劳动收入之间的劳资矛盾;经济收入和财富分配差距扩大所导致的贫富矛盾;民众基本公共服务需求扩张与政府公共服务供给不足引发的官民矛盾;流动人口管理机制不健全与流动人口对享有基本市民生活待遇之间的社会矛盾以及由于政府征地、拆迁引发的社会综合矛盾。这些矛盾引发了许多社会问题,不仅造成社会不稳定,也对原有管理体制构成挑战,进而为政治统治带来了风险。

   在国家与社会的双向互动中,社会变化作为一种推进力量,引发社会矛盾和社会问题,而国家治理作为一种反制力量,通过制度变革,不断规制社会变化,吸纳社会力量,以保持发展的持续稳定。面对上述这些随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题,中国政府大概做出了如下几个方面的积极反应:

   第一,政府管理导向的改革。有许多社会抗争事件是由于政府管理不善、执法不当而造成的,为了降低由此引发群体性社会抗争的可能性,政府自身做了大量改革,这些改革可以分为几种类型:

   (1)结构性改革:加强基层管理,成立专门的机构解决专门的问题。如建立信访部门,“大接访”大调解;建立健全综治委、城管、应急办等机构,建立网格化社区管理,“双联户”制度等等,保证便民管理体系的有效运行。

   (2)功能性改革:构建服务型政府,强化公共服务,完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务,同时强化政府的应急处理能力。

   (3)程序性改革:以法治政府为目标,规范执法行为;实行简政放权、政务信息公开;上级官员主动下访,解决基层民众上访事务;推进协商民主,完善社会协商机制以化解社会矛盾。

   然而,在压力型政府体制下,政府管理导向的改革也面临一些困境:一方面,优势资源和权力被层层上收,而责任和义务层层下放,造成了基层治理中权责关系失衡;另一方面,部门化管理造成权力碎片化和本位主义现象突出,难以形成整体治理合力。政府管理的部门化通常有两个弊端,首先,在政策制定上,缺乏整体性、联动性和系统性。出于部门利益、地区利益的考虑,一些部门和地方往往倾向于采用本位主义立场,较少着眼于整体主义来考虑政策的制定与实施,其结果导致“九龙治水”难有成效。其次,在治理过程中,缺乏协同配合和力量整合,各自为政、独立作战的治理格局通常带来成本增加、效率低下的结果。[4]因此,如何克服权责上下不对称和权力部门左右不协调的问题,是政府深化改革的重要任务之一。

   第二,政府服务导向的改革。有许多群体性抗争事件是底层大众因长期不满于公共服务不足、社会分配不公造成官民关系紧张而引起或蔓延开来的,因此,尽快补上公共服务短板,加强政府二次分配是政府这些年努力的方向。政府落实扶贫救困计划,推进民生事务的改革,在关系百姓日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费,用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进,并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。

   构建服务型政府,让政府职能回归公共服务确实是应对群体性事件的有效途径,但长期以来政府养成的包办主义习惯,导致政府在提供公共服务时全能主义色彩浓厚,对于一些本来管不好也管不了的事情也要依照惯例而行事。特别是在面临社会利益多元化、资源分配多样化、民众需求也差异化的事务的时候,政府自以为是、替民众做主,最终造成服务供给与民众需求不完全对接。所以,如何避免公共服务政府包揽的新全能主义模式,建立多元供给结构,仍然是政府深化改革的任务。

   第三,社会自治导向的改革。政府放松管制,给社会和民间生活以更大的活动空间,是社会组织和个人独立自主、实现社会自治的重要条件。社会组织和个人积极参与管理过程,不仅能够有效降低群体性冲突事件的发生概率,也能改善政府公共管理和公共服务的绩效。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治,并且从开始注重选举以及对选举的监管,逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。

   目前,中国地方政府在社会自治导向的实践过程中依然面临一些困境。政府有时难以把握尺度,要么越位包揽,要么撤出不管。一种情况是,政府越过社会进行管理,一些本该适用“社会自治”机制的事务,却由政府接盘管理,导致政府“越位”;另一种情况是,政府为了推动“社会自治”,主动收缩阵线,或者以“社会自治”为名,放弃管理和服务职责,造成社会管理“缺位”现象。从根本上说,上述两种情况的出现还是应该归因于社会发展不足。社会无组织或组织化程度较低,难以动员集体力量和公共资源以形成集体行动;社会力量孱弱,缺乏自治能力,从而导致政府要想管住管好社会就不得不深度介入社会领域的各个方面。地方实践表明,这种情况的出现与经济发展水平密切相关。一般来说,经济发展较为落后的地区,社会力量的“自治”水平相对较低,社会管理的“越位”和“缺位”现象也会较为多见。

   社会管理出现变异,究其根源,在于国家与社会关系的结构功能出现偏差。从理论上说,国家代表了统合性力量,社会代表了自主性力量,二者的关系可以分为以下四种类型:(1)“强国家—强社会”;(2)“强国家—弱社会”;(3)“弱国家—强社会”;(4)“弱国家—弱社会”。社会管理变异情况的出现,意味着国家与社会关系处于(2)“强国家—弱社会”和(4)“弱国家—弱社会”两种模式中。在(2)“强国家—弱社会”结构中,政府力量远远大于社会力量,因而出现政府越过社会实施管理的可能,这种状况会本能地抑制社会力量的增长,导致政府愈强而社会愈弱。在(4)“弱国家—弱社会”结构中,由于政府力量过于孱弱,既无法为社会力量的发展提供基础性环境,更无法扶植社会力量的成长,从而导致政府恒弱而社会愈弱。

   理论和实践都支持“强国家—强社会”模式。这种模式意味着:其一,国家有足够的能力,对外维护国家主权与尊严不受侵害,对内有效管理,能够提供高质量的公共服务和社会保障;其二,社会有足够的能力,表现为公民生活相对富裕,民间力量在经济、社会、文化等生活领域具有较强的自主性、自立性和自助性;其三,在公共事务的管理中,国家权力机关—政府—政党组织、社区和社团组织所提供的治理机制大体上各守本位,各司其职,能够形成良性互动,彼此分工协作。

   第四,协同治理导向的改革。从“善治”理论的学术语义来看,国家与社会的协同治理,即“公共治理”,是治理的理想模式,由它所能引出的积极的政策性结论是:不仅要保持政府内部机制的协调性,还必须保持政府机制与非政府机制(权力和权利)的协调性。谋求政府与社会的合作,让主要的利益相关者共同参与,保证公共选择和公共博弈的有效性,增强政府与民间的互动性,将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来,实现社会各方共管共治,这是协同治理的基础。

   中国政府大力加强地方之间、党政机构之间、政府内部机关之间、政府与社会之间的协调性,在不同层级和不同事务中探索建立不同的协调机制。其中包括非常规化的重大事务全国性联合行动,还有非常规化的专项事务跨地区、跨部门综合整治,还建立党政联合的常规化的综合治理、综合执法机构(综合治理办公室、综合执法办公室等),另外,在政府与非政府合作方面,建立多种协调机制,如建立社会工作委员会,创办社会组织孵化基地(中心),建立基层民主协商制度,组织公益创投活动,推广政府购买服务等。

   三、社会治理的中国经验

   社会治理是一个综合性的过程,主要包括四个方面的问题或要素:谁来治理?治理什么?如何治理?凭什么治理?其中,“谁来治理”主要讨论的是社会治理的主体问题;“治理什么”主要回答的是社会治理的对象;“如何治理”主要指的是社会治理主体采取什么样的方式来治理社会;“凭什么治理”主要涉及治理主体凭借什么样的工具和手段来实现社会治理,通常指的是法律、行政、文化、意识形态、制度以及人力、物力、网络、国家暴力机器等力量和手段,这些力量和手段通常可以分为“柔性”和“刚性”两种,属于社会治理的基础性构建要素。

   十多年来,中国地方政府本着改善社会治理的目标,推出了围绕上述治理要素的创新性改革,特别是那些率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区,如浙江、广东、福建、上海等地,政府更加热衷于社会治理的创新,进行了许多实验性探索,这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。

   第一,努力打造社会协同治理格局。中国的社会治理努力追求这样的目标:一个富有领导力的政党凭借其不断的创新能力引领社会;一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障;所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化,还要具有社会责任的担当和贡献;每个公民应当通过社会组织参与到社会生活、社会管理以及社会公益活动中来,贡献自己的爱心。总之,各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合,使政府机制、市场机制、社会机制各司其职,共同分担社会功能,实现有效的社会治理。例如,上海市闵行区于2015年开始推行“平安小区建设协同治理模式暨平安家园工程”,全面推广平安小区协同治理的“田园模式”。该模式展现的三种机制和功能包括:(1)“政府”机制,政府财政1080.1万元用于小区技防、物防设施建设,增强社区防范能力;(2)“企业”机制,全区1027个居民小区投入社会资本(小区维修资金、公共收益等)1970.4万元,改善社区公共设施;(3)“社会”机制,广泛增设业委会(新设21个,还有48个进入筹备程序),完善居民自治组织,提升自治水平③。

   第二,充分发挥党组织的引领作用。政党就是密切联系群众的组织,它在社会治理中发挥的主要作用在于:(1)政策动议,利用执政权力,推动社会治理政策的产生和实施;(2)组织动员,实现组织全覆盖;(3)行动引领:通过党员责任制等形式,保证社会治理行动的有效实施。浙江宁波提出“以党建引领社会治理”的口号,并采取了行之有效的做法,为社会治理提供很好的示范经验。在宁波的探索中,各级党组织通过制度创新和技术创新,加强组织建设和功能转变,在组织上,通过协商共治制度,扩大党组织的覆盖面,通过运用移动互联网等技术,加强绩效考核,激活各级党组织;在功能上,通过为党员和民众提供服务来转变党的工作重心,重塑党组织的公信力和领导力;通过区域化党建联席会议搭建对话平台,打破基层党组织各自为战的分割状态,提升基层党组织政治整合、政治动员、政治协调能力,凝聚各方力量,引领区域社会整体发展。实践表明,区域化党建片区联合体,有利于实现区域资源共享、党员共管、事务共商,有助于化解基层治理的突出矛盾。

第三,以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害、以公益治公害,这是中国社会治理中一条重要的经验。社会治理中如何打破集体行动困境?各地政府的普遍做法是,培育和支持民间公益领袖,鼓励他们创设公益组织,然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务的过程。例如,广东省深圳市于2001年成立了“深圳孤独症人士家长资源中心”这一社会公益组织。2009年这一组织入选“壹基金典范工程”,并在2011年承担了华南区枢纽机构的角色,使广州、东莞、深圳等地自闭症服务机构的1000多名自闭症人士直接受益。2009年起,具有官方背景的深圳市福彩基金会开始与该组织合作,开展慈善项目。深圳市福彩基金会向研究会捐助345万元,资助项目涉及硬件改善、康复费用补贴、教师福利补贴、教材编写、文体活动经费资助等。据统计,2009-2012年间,深圳市福彩基金会通过公益组织资助自闭症儿童约2000人次,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/108284.html
文章来源:《教学与研究》(京)2017年第20179期
收藏