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金承东:公开的价值及行政机关自身的使命

更新时间:2018-02-04 23:56:01
作者: 金承东  

   【摘要】 《透明与行政公开令》是2009年1月20日奥巴马上任美国总统后签署的第一个总统令。该总统令明确确立了行政公开的透明、参与和合作的价值追求,同时又通过《行政公开令》和《行政公开计划》要求各行政机关积极采取各种措施不断推动行政公开,以期通过各行政机关自身的不懈努力,建立一个具有前所未有公开水平的透明政府。但到了2017年1月20日,特朗普就任美国总统后立即将《透明与行政公开令》予以废止。新旧总统在行政公开问题上截然不同的举措,既反映了政党竞争在这个问题上不同的态度,也折射了行政公开在美国的最新发展。对此,有很多方面值得我们借鉴和思考。

   【中文关键词】 透明与行政公开令;透明;参与;合作

   【全文】

   2009年1月20日,奥巴马正式就任美国总统。第二天,他签署了上任后的第一个总统令:《透明与行政公开令》。[1]2017年1月20日,特朗普就任美国总统后,奥巴马的这个一号总统令以及由这个总统令而产生的《行政公开令》[2]和行政公开的门户网页www.whitehouse.gov/open[3]都顷刻消失。新旧总统在行政公开问题上截然不同的举措,折射了政党竞争的态势,也反映了行政公开在美国最新发展状况,值得我们认真观察和思考。

  

一、主要内容


   首先审视《透明与行政公开令》的主要内容。

   1.《透明与行政公开令》。奥巴马政府的承诺:

   (1)该令首先庄重承诺,奥巴马政府要建立一个具有前所未有公开水平的政府,以赢得民众的信任,加强民主,并提高政府的效率和实效。

   (2)行政公开的三大目标:

   第一,透明。透明就是提高政府的责任,让人民知道政府在干什么。联邦政府所拥有的信息是全国的财富。政府要采取合法而适当的措施及时公开信息,使公众能方便地获取和使用。同时,各行政机关还应收集公众的反馈,以明确哪些信息对公众是最有用的。

   第二,参与。公众的参与能提高政府的实效,提高政府决定的质量。知识在社会中广泛传播,政府官员只有接触社会,才能从这些知识中获益。行政机关应给美国人民提供更多的参与行政决策的机会,从而使行政机关获取公众的专业知识和信息,从中获益。各行政机关也应收集公众关于政府应怎么做才能增加和提高他们参与政府决策的机会的建议。

   第三,合作。积极地使美国人民参加到政府的工作中。各行政机关应采用创新的工具、方法和机制,在各级行政机关之间,以及行政机关与非营利组织、企业以及个人之间形成配合协作关系。行政机关应收集公众的反馈来评估和推进合作水平,寻求新的合作机会。

   (3)确定实施组织。总统责令联邦首席技术官与相关行政机关协调,并与总统管理与预算办公室主任,以及总服务行政长官相互协调,制定一个《行政公开令》,用以指示各级行政机关采取具体措施实现本总统令所确定的各项原则。这个公开令由首席技术官提出建议,并由管理与预算办公室主任签署。

   2.《行政公开令》。管理与预算办公室主任根据一号总统令的指令,于2009年12月8日颁布了《行政公开令》。[4]该公开令明确规定,为了实现一号总统令确立的原则,建立一个更加公开的政府,各行政机关要采取以下措施:

   (1)在网上公开政府信息。对政府信息,行政机关必须秉持公开的立场。为了提高政府责任,促进有意义的公众参与,并增加经济发展机会,每个行政机关必须立即采取措施使政府信息在网上公开,从而扩大公众获取政府信息的途径。第一,除了其它已有的公开方式外,行政机关必须把政府信息在网上公开,并使信息的保存和维护电子化。第二,在可行及遵守法律限制的情况下,行政机关在网上公开政府信息时,应以开放的形式进行。所谓开放的形式是指通过普通的网络技术就能检索、下载、索引和搜查公开的政府信息。同时,开放的形式,也是指平台独立、可机器阅读、对公众开放且不阻碍其对政府信息的再次利用。第三,在可行和遵守法律限制的基础上,行政机关应该积极主动地利用现代技术传播有用的信息,而不是等待公众依据《信息公开法》来申请信息公开。第四,在45天以内,每一个行政机关必须确认,并在网上以开放形式公开至少三个具有高价值的数据集。[5]这些数据集通过Gata.gov.登记。这些数据集必须是以前没有在网上公开的或者是以前无法下载的。第五,在60天内,每一个行政机关必须在网址http:/www.[agency].gov/open/创建一个行政公开的网页作为获得该行政机关实施《行政公开令》活动的门户。这个网页必须及时更新。第六,每一个行政机关的行政公开的门户网页必须具备以下这些机制:1)公众对公开的政府信息的质量进行反馈和评估;2)公众对哪些信息应优先公开进行建议;3)公众对行政机关的《行政公开计划》进行建议。

   (2)提高政府信息的质量。提高政府信息的质量,这里是指要提高联邦政府公开的财政方面的信息的质量。为此,该令规定,行政机关的高级领导应确保公开的政府信息符合管理与预算办公室颁布的关于信息质量的指导,[6]并在行政机关内部建立充分的机制和程序来提高其对该指导的遵循。第一,在45天内,每个行政机关在和管理与预算办公室协商后,必须任命一名高级官员来负责其在诸如UASspending.gov或其它类似的网站上公开的联邦支出信息的质量和客观性,并负责其内部的监督。第二,在60天内,管理与预算办公室负责管理的副主任要颁布一个政策框架以确保在诸如UASspending.gov或其它类似的网站上公开的联邦支出信息的质量。

   (3)创造和组织行政公开的文化。为了创造一个持续的、达到前所未有公开水平和负责任的政府,每一个行政机关的高级领导必须努力把透明、参与和合作这些价值融入到行政机关的日常工作中。第一,在120天内,每个行政机关必须制定一个《行政公开计划》,并把这个计划公布在其行政公开的网页上。这个计划要指明行政机关是如何采取措施提高其透明度的,是如何把公众参与与合作也融入其中的。这个计划必须每两年一更新。第二,在60天内,联邦首席信息官和联邦首席技术官必须在白宫行政公开的网页上建立一个行政公开的指示表,内容包括每一个行政机关的《行政公开计划》、汇总的统计数据,以及评估指标。评估指标用来评估行政机关为实现《行政公开令》的要求,在行政公开方面的实施状况及其进展。第三,在45天内,管理与预算办公室负责管理的副主任、联邦首席信息官,以及联邦首席技术官,要一起建立一个工作组以致力于在行政机关内部形成透明、责任、参与、合作的理念和风气。第四,在90天内,管理与预算办公室负责管理的副主任要通过颁布指导令的方式来形成一个框架机制,以推动行政机关使用竞赛、奖励,以及其它激励策略,来发明用创新性或有效益的方式来推进行政公开。

   (4)创造高效的行政公开的政策机制。新技术的涌现创造了政府和公民交流的新途径。认识到技术在实现行政公开方面的潜力是非常重要的。为了创造一个更加公开的政府,在120天内,信息和管制事务办公室的官员,在与联邦首席信息官以及联邦首席技术官协商的基础上,审查管理与预算办公室的现行政策,[7]看其是否有阻碍行政公开和阻碍新技术使用的问题,并在必要的情况下,颁布指导令以清除这些障碍或者提出修改建议。

   3.《行政公开计划》。[8]《行政公开令》不仅规定每个行政机关要自该令颁布的120天内制定各自的《行政公开计划》,还在附件中明确规定《行政公开计划》的基本要求和具体内容,从而对各行政机关制定各自的行政公开计划明确具体要求,并提供具体指导。[9]

  

二、《透明与行政公开令》产生的背景

  

   1.2008年的总统选举。《透明与行政公开令》,简单地说,是奥巴马在兑现其在2008年总统竞选时的承诺。因为他的前任小布什总统喜欢秘密行政和幕后操控,在行政公开方面名声很差。因而在2008年的总统竞选中,奥巴马把行政公开作为自己争取选民的一个很重要的口号。由此,他上任后的第一件事情就是大力推进行政公开,他要践行自己在总统竞选时的承诺,这无疑具有很重要的政治意义。[10]

   2.公开的价值及其实现。美国自20世纪60年代起就开始形成了完备的行政公开法律制度。1966年,制定了《信息公开法》;[11]1972年,制定了《联邦咨询委员会法》;1974年,制定了《个人隐私法》;1976年,制定了《阳光下政府法》。显然布什总统的行政权不可能突破以上业已形成的行政公开法律制度。而民众对其秘密行政和暗箱操作的不满也不在于当时是否发生了很多政府信息公开的诉讼案件,而在于他们没有充分认识到政府信息公开的优先价值所在,更没有在行政机关内部采取积极有效的措施来推动政府信息公开的实现。这一点从奥巴马一号总统令的形式和内容上都可以很明显地得到印证。首先,从形式上看,无论是总统的《透明与行政公开令》,还是管理与预算办公室制定的《行政公开令》,都是以纪要(MEMORAND UM)的形式发给各个行政机关的首长的,它们只对各行政机关有约束力,对外是没有任何约束力的。至于《行政公开令》要求各个行政机关制定的《行政公开计划》,那更是各个行政机关内部的事情了,对外也不存在任何的约束力。其次,从内容上看,总统的《透明与行政公开令》的核心是在阐述行政公开的透明、参与和合作的价值,并在此基础上责令管理与预算办公室制定具体的《行政公开令》,以责成各个行政机关采取具体措施来实现这些价值。而《行政公开令》和《行政公开计划》则遵循了总统令的这个要求,为了达到更公开、更参与和更合作的目的,对各个行政机关提出了很多要求,而对外部的一般民众则一点要求都没提。

   所以,《透明与行政公开令》纯粹是一个内部的自律和反省规定,其要解决的核心问题是:第一,各行政机关要充分认识到行政公开的优先价值所在;第二,各行政机关要积极主动地采取各种有效措施,来实现前所未有的公开水平,从而给民众一张满意的答卷。

  

三、《透明与行政公开令》的命运及评价

  

   《透明与行政公开令》以及由此产生的《行政公开令》在奥巴马执政期间存在了8年。到了2017年1月20日,随着特朗普就任美国新总统,奥巴马的这个一号总统令以及相应的《行政公开令》都无法直接在白宫官网上搜索到了,而作为实施《行政公开令》的门户网页www.whitehouse.gov/open也在白宫官网上彻底消失。显然,新总统在行政公开的问题上采取了与前任总统截然不同的举措。

1.《透明与行政公开令》的命运。联邦行政程序法只规定了对外的规则制定(RuleMaking)和行政裁决(Adjudication)的程序,而对行政机关内部的程序并没有规定。目前美国普遍流行的几本行政法教科书中,也没有找到对此内容的阐述。[12]这些教科书虽然都很重视对规则的分类,但其目的都是为了区分出立法性规则和非立法性规则,从而确定制定某个规则时是否需要适用外部的通知和评议程序,是否需要公众参与。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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