返回上一页 文章阅读 登录

马怀德:再论国家监察立法的主要问题

更新时间:2018-01-30 22:44:38
作者: 马怀德  
需要进一步审查时,才能采取留置措施。同时,因为留置措施涉及人身自由,因此其适用应当遵循比例原则。

   从程序上来看,《监察法(草案)》规定省级以下监察机关采取留置措施应当由监察机关领导人员集体讨论决定,并报上一级监察机关批准。应当说,这一规定还有可完善的空间。既然监察机关在组织结构上采用了委员会制度,留置作为限制人身自由的强制措施,就应当由监察委员会集体研究决定,而非监察委员会领导人研究决定。在集体研究决定中,宜采用少数服从多数的决定机制,而非领导人负责制。同时,《监察法(草案)》规定留置期限不得超过三个月,在特殊情况下报上一级监察机关批准,可以延长一次。从增强外部控制的角度来说,这一规定也应当修改为报上一级监察机关集体研究决定。对留置措施设定更为严格和审慎的审批程序,能够使被调查人的权利得到更为充分的保障,也能够在一定程度上降低权力滥用的风险。

   留置对象的范围也是讨论的焦点之一。在满足法定条件的情况下,对监察对象实施留置没有争议。但对非监察对象是否可以采取留置措施则存在不同观点。从以往的职务犯罪案件可以看出,行贿受贿案件中行贿人以私营企业主居多,大多数不属于监察对象。但受贿类职务犯罪多在私密场合发生,能见度低,取证困难。行贿行为与受贿行为联系紧密,仅对涉嫌受贿人员进行留置可能难以查清案件,而需要对行贿行为与受贿行为均展开调查。因此,对于与案件相关的非监察人员,也可以适用留置程序,但应当要履行更为严格的审批程序,严格把握和控制适用条件与适用范围。

   《监察法(草案)》明确留置应当在“特定场所”进行,但尚未对特定场所作进一步说明。从当前实践来看,有的试点地区将留置场所设定在看守所,有的试点地区则设定在纪委系统原有的办案基地,即“两规”基地。从便于监督和保障人权的角度出发,将留置场所确定在看守所较为合理。[27]经过多年的规范和发展,大多数看守所已经有着较为成熟的制度规范和硬件条件,监所检察机构的监督也相对到位,能够在保证调查的同时对调查活动展开有效监督。因此,可在看守所中单独配置一部分专门场所,供监察委员会实施留置措施使用。出于节省资源的考虑,现有的部分符合条件的“两规”基地经改造后也可考虑转隶看守所进行统一管理。此外,在留置期间,应当实施全过程不间断的录音录像。录音录像既是取证程序合法与否的重要证明材料,也是对监察机关调查工作进行监督的有力手段。倘若案件经调查涉嫌刑事犯罪,录音录像应当随案移送至司法机关进行审查,而不应仅在监察委员会留存备查。

  

六、监察程序与刑事诉讼程序的关系


   尽管监察程序中的很多内容与《刑事诉讼法》相衔接,如调查行为和刑事诉讼中的侦查、批捕、起诉等行为相衔接,但是从国家监察制度改革的精神来看,对特殊的职务违法犯罪的调查程序并不受《刑事诉讼法》的直接规制,而属于刑事诉讼的前置程序。监察委员会完成相关调查后,将案件移送检察机关,案件进入刑事诉讼程序。由检察机关负责对犯罪嫌疑人批准逮捕,然后采取审查起诉等《刑事诉讼法》规定的措施和程序。

   从法律体系上看,监察委员会作为新设立的国家机关,其活动不适用既有的《刑事诉讼法》,有可接受性。然而,需要强调的是,国家监察立法仍然应当符合法治国的基本原则,贯彻正当程序原则、人权保障原则、比例原则等要求。[28]对于可能关涉公民人身自由、财产等基本权利的限制和剥夺,应当有严格的程序限制,以体现对被调查人基本人权的尊重和保障。对于监察委员会与其他国家机关之间的关系而言,在分工合作、相互配合的基础之上,国家监察立法还应当以我国《宪法》对国家机关设置的内在要求为指引,“坚持宪法对国家权力配置结构的协调统一”,[29]实现不同国家机关之间的相互制约。

   如《监察法(草案)》45条规定,若检察机关认为案件证据不足、犯罪行为较轻,或没有犯罪事实的,应征求监察机关意见并报上一级检察机关批准后作出不起诉的决定。尽管这一规定强调了监察委员会与检察院之间的相互监督制约,但要求检察院作出不起诉决定要“征求监察机关意见”,可能与《宪法》第131条“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”产生冲突。故应允许检察机关在对案件调查情况进行实体审查后,直接作出起诉、退回或者不起诉的决定,而无需征求监察委员会的意见。对于监察委员会移送审查起诉的案件,检察机关应享有独立的审查和提起公诉的权力。[30]当然,按照《监察法(草案)》的规定,对于检察机关作出的不起诉决定,监察委员会可以申请复议。《监察法(草案)》的这一设定属于程序上的补充性条款,其具体的复议程序还有待进一步明确。

   2017年1月至8月,北京、山西、浙江三个试点地区监察委共向检察院移送219个案件,涉及281人次。上述案件中,只有2件3人次被退回补充调查。这组数据一方面反映出监察委办案较为扎实,另一方面也反映出检察院可能在退回案件方面尚未形成比较清晰的标准和操作规程。在具体监察措施的适用方面,1月至8月间,三个试点地区共对183人采取留置措施,其中北京43人、山西42人、浙江98人;在限制出境方面,共决定了179批次,限制出境633人;相对而言,技术侦查措施采取较少,仅采取了16批次。这些数据反映出,监察机关开展工作过程中,有大量工作需要涉及各个机关之间的配合协调。监察体制改革在全国推开后,这一问题可能会更加突出。尽管监察委员会办理案件不适用《刑事诉讼法》,但处理好监察委员会与公安机关、检察机关之间的关系尤为重要,国家监察立法也必须从制度设计上保证各个机关之间有协调配合、相互制约的机制。

  

七、对监察委员会的监督问题


   十八大以后,纪检监察系统办理了很多大案要案,以“雷霆反腐”的态势创造了反腐奇迹,树立了权威性和威慑力。国家监察体制改革中,监察机关整合了行政机关和检察机关中的反贪、反渎、预防职务犯罪等诸多职能,形成了强有力的反腐机构。从坚持“有权必有责,用权受监督”的理念出发,国家监察立法应当明确对监察委员会的监督机制,通过相应的制度设计对监察委员会进行约束,其目的“不是为了控制公权力本身,而是为了控制和规范公权力怎么行使,按照什么样的步骤和什么样的方式去行使。”[31]

   (一)自我监督

   国家监察立法为监察委员会设计了一系列的自我监督体系和流程保障,如相关措施的审批机制、录音录像等全程留痕的监督系统等。应当说,这些措施确实能够发挥一些自我监督作用,但同时也要看到,自我监督存在固有的局限性。因为监督手段的中立程度、公开程度都不高,自我监督的公信力有限,监督效果可能难以理想化。因此,应当将自我监督放入整个监督体系中进行审视,或与其他监督机制相结合,或引入外部监督力量。如可以考虑在各级监察委员会内部设立由人大代表、专家学者、律师等人员组成的投诉委员会,接受对监察委员会及其工作人员的投诉举报。该机构与监察委员会的办案系统相对独立,贯彻公平公开公正的处理原则,就一切涉及监察委员会及其工作人员的投诉举报情况进行调查和处理。香港特别行政区廉政公署即成立有专门的投诉委员会,负责处理所有涉及廉政公署及廉政公署工作人员的非刑事投诉。任何市民如对廉政公署人员的行为或工作常规及程序有任何不满,均可向该委员会提出投诉。

   (二)媒体监督、社会监督

   人民监督是反腐败的重要力量,也是形成不能腐制度的关键。[32]在对监察委员会的外部监督中,媒体监督、社会舆论监督应当成为互联网环境下的重要监督力量。而媒体监督、群众监督、社会舆论监督需要依托于监察委员会的公开程度和透明程度。“阳光是最好的防腐剂”,应该倡导监察委员会的监务公开,“坚持在阳光下行使权力,在阳光下办案”,[33]打消社会公众对于“神秘机构”的担忧。近年来,最高人民法院在司法公开的探索过程中积累了一套非常好的经验,用公开倒逼公正,这一经验应当为监察委员会所借鉴。除了可能影响案件调查的细节外,案号、承办人员、案件办理流程等一系列事项均应当公开。通过监务公开方式保持有效透明度,从而接受社会媒体舆论的监督应当成为监察委员会工作的方向之一。

   (三)人大监督

   监察委员会由人大产生,对人大负责,接受人大监督。其主要监督方式主要包括报告工作,当然还包括接受质询、专题询问等。目前已公布的《监察法(草案)》第52条第2款规定“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查”,其潜在含义是监察机关仅须就特定问题向人大作专项报告,而不用如同人民政府、法院、检察院一般作年度报告。从防止产生双向监督的角度出发,这一规定有一定道理,笔者也曾主张,为避免监督冲突,不一定要求监察委员会向人大报告。但如果明确监察委员会仅实施对人监督,而非对机构监督,则要求监察机关向人大作例行的年度报告,而非专项报告更为适当。因为年度报告与专项报告相比,更体现人大监督的制度刚性与覆盖全面性。当然,在人大闭会期间,人大常委会也可就特定事项要求监察委员会作专项报告。[34]

   在具体的立法表述上,应当规定“各级监察机关对本级人民代表大会和上一级监察机关负责并报告工作。县级以上各级监察机关在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”,而非现行草案中的“人民代表大会可以听取监察委员会的专项报告”。因为“可以听取”并非义务性规范,意味着人大可以听取报告,也可以不听取报告,这不利于监督关系的稳定塑造,也在一定程度上弱化了人大及其常委会的监督职能。[35]此外,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中规定的部分监督措施也应当适用于对监察委员会的监督。[36]总之,设置监察委员会,无论如何不能背离我国的人民代表大会制度。

   (四)党的监督

   监察机关作为党统一领导下行使反腐败职能的国家机关,其党员身份的工作人员,尤其是党员领导干部自然应当接受党的监督。有学者提出,党对监察委员会的监督主要应当体现在上级党委和上级纪委通过垂直领导体制进行的监督,且因为强调垂直领导关系,为保证监督实效,不应该强调同级党委的监督。[37]应当说,这一主张有其合理性,同级党委的监督主要在合署办公机制中得到体现,目前的实践中,各省市县监察委员会主任一般由作为省委常委、市委常委、县委常委的纪委书记兼任。总之,各级监察委员会需要接受党的监督、人大、社会监督,同时要加强自身监督,这是国家监察立法需要明确规定的。

   (五)国家赔偿

   对于监察委员会所开展的活动,是否能够进行诉讼监督,目前学界尚有争论。但可以肯定的是,监察委员会作为国家机关,其行为造成公民人身财产损害的,国家要承担赔偿责任。目前《监察法(草案)》第65条已经规定了国家赔偿制度,但对归责原则等问题的界定不够清晰,还应当进一步完善。

【注释】 *本文系国家社会科学基金重大项目和2016年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“推进党内监督制度化、规范化、程序化研究”(2016MZD015)的阶段性成果。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/108181.html
收藏