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马怀德:再论国家监察立法的主要问题

更新时间:2018-01-30 22:44:38
作者: 马怀德  
取得了一定的效果,值得借鉴。这里还需要注意的一个问题是,监察机关需要对人大负责,接受人大监督,这种监督自然也包括人事监督在内。所以在人大的监督与上级监察委的领导之间应当有一个协调。在人事上,监察委员会的领导人员虽然由各级人大产生,但是要尊重上级监察委员会的意见。监察委员会产生后,还面临与监察官的选任有关的一系列问题。包括担任监察官的条件?是否需要通过法律职业资格考试?监察官序列分为几级几等,如何晋升?监察官的福利待遇问题等。考虑到《监察法》的容量和立法的科学性,上述关于监察官的选任问题可考虑通过制定专门的《中华人民共和国监察官法》来解决,不用全部体现在《监察法》中。

  

三、国家监察体制改革的合宪性问题


   国家监察体制改革的合宪性问题是当前学界争议的焦点之一。[17]首先,在未修宪的情况下,进行国家监察体制改革的试点应当是可行的。我国人口众多、幅员辽阔,在全面深化改革时期,需要从政治、经济等多个方面对既有的社会制度、社会结构进行调整,不可能要求每一项改革试点工作都得到宪法的单独授权。从宪法解释的角度出发,现行《宪法》对于全国人大和全国人大常委会职能的规定,能够为试点决定提供合宪性解释的空间。

   按照我国《宪法》第2、3条和第62条的意旨,全国人大作为最高权力机关,自然有权就改革试点作出决定。依《宪法》第67条,全国人大闭会期间,全国人大常委会有权行使全国人大的部分职权,包括“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”和“全国人民代表大会授予的其他职权”。全国人大常委会有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”,意味着全国人大常委会可在全国人大闭会期间对全国人大确定的法秩序进行非全局性的部分调整;2017年的全国人大会议“充分肯定全国人大常委会过去一年的工作和作出的决定决议”,[18]自然也包括了相关试点决定,这可视作是全国人大对全国人大常委会试点决定的追认。同时,在全面深化改革时期,由于改革需求迫切,由全国人大常委会授权开展试点工作已成为一个重要惯例,近年来全国人大常委会已多次就改革试点作出授权决定,其中如公益诉讼试点工作实现了检察权在司法场域中对行政权的监督,尽管变动幅度稍小,但同样属于国家机构间的权力变革。虽然如有学者所言,由全国人大而非全国人大常委会进行授权理由更为充分,但“立足于宪法规范和宪法惯例,我们应当尊重全国人大常委会对国家监察体制改革试点授权的权威性与合宪性。”[19]

   当改革由试点转向全面推开时,从形式上看,对《宪法》第2、3、62条进行扩大解释,能够得出全国人大可通过制定法律、做出决定的方式调整国家机关之间的权力配置,设立或者合并国家机构,从而组建各级监察委员会的结论。但从保障宪法的实质精神的角度出发,推进事关全局的重大政治改革,设立新的国家机构,应当先修改宪法,以保证改革具有充分的合宪性。国家监察体制改革后所形成的“一府一委两院”格局变更了我国国家机关的组织架构,也在实质上改变了《宪法》所确定的“一府两院”权力格局;改革后监察委员会整合了原有的分散在多个系统中的反腐职能和力量,在实质上提高了监察机关的宪法地位,赋予了监察机关新的宪法属性;[20]监察委员会在组织和职权上都获得了相对独立于其他国家机关的地位,成为一个全新的国家机关,与其他国家机关的关系也需要宪法予以明确。因此,应当以修宪的方式为国家监察体制改革提供依据。以先修宪,再制定通过《监察法》并修改相关法律的方式推进改革,更符合法治逻辑。从历次修宪的历史经验来看,在党的代表大会后通过宪法修正案也符合一贯以来的政治惯例。

   总之,修改《宪法》是国家监察立法和设立监察委员会的基础性工作,若能在各级监察委员会尤其是中央监察委员会设立前修改《宪法》,是较为理想和符合法治精神的做法。但对修宪的内容应充分慎重,在多种修宪方案之间进行审慎选择。修宪本身是为了维护宪法稳定,不能因为修宪而反过来损害宪法的稳定和权威。必须对“实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改;可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”[21]这一修宪精神予以足够重视。此外,对于已经公布的《监察法(草案)》,有学者提出应对其中的部分条款进行合宪性审查,这一主张缺乏制度基础和实际意义。按照《立法法》等现行法律的规定,相关主体仅能就生效规范提出审查要求和审查建议,而不能就未正式生效的法律草案提起合宪性审查的请求。同时,《监察法(草案)》仅处于征求意见阶段,其具体内容在后续立法程序中有可能发生较大的修改和变动,对这一未议决的文本展开审查缺乏实际意义。从比较法经验来看,世界其他国家的合宪性审查也多是针对立法机关已经议决的法案展开。因此,《监察法(草案)》并不能够成为合宪性审查的对象。

  

四、监察全覆盖的具体范围


   解决党内监督和国家监督不协调问题的有效途径,是通过建立党统一领导之下的监察委员会扩展监察范围,实现监察权的全覆盖。也即“对公职人员反腐败的全覆盖,是整合原有监察职能的首要指导原则。”[22]按照《监察法(草案)》第12条的规定,以下五个大类的人员属于监察全覆盖的范围:

   第一类是《公务员法》所规定的公职人员。《公务员法》第2条规定:“本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一范围包括了中国共产党的机关、行政机关、司法机关、各级人大、政协、民主党派以及部分参公管理的单位中的工作人员。以往行政监察制度仅覆盖其中行政机关的人员,但是没有扩展到司法机关、人大、政协等国家机构,国家监察体制改革后这一范围将得到扩充。

   第二类是法律法规授权的组织,或依法接受委托管理公共事务的组织中的工作人员,如证监会、保监会等得到法律法规授权的国务院特设机构中的工作人员。尽管从性质上看,这些机构并非是严格意义上的行政机关,但其工作人员通过法律法规授权或接受委托的方式在实质上行使管理社会的公权力,因此应当纳入到监察范围当中。

   第三类是公办的教育、科学、文化、卫生、体育等事业单位中的管理人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力,履行公共管理职能,[23]理应纳入到监察范围当中。当然,对于这部分人员的具体界定还有待进一步完善。因为公办事业单位的人员范围较宽泛,现有草案未对“管理人员”进行具体定义,可能会造成认定困难。以公立医院系统为例,医院的院长、各个科室领导毫无疑问属于管理人员,但主治医生、护士长等是否属于管理人员则尚不明确,所以未来的立法中还要对相关概念进行进一步的细化。

   第四类是国有企业的管理人员。从法律意义上对“国有企业”进行准确定义存在一些困难。在计划经济时期以及计划经济向市场经济过渡的时期,国有企业由国家统收统支、统购统销,国家对企业享有全部的所有权和经营权。但经历过多次国企改制后,国有企业的概念和内涵发生了较大变化,出现了国资控股、参股等形式的企业。从避免国有资产流失的角度出发,有国资成分的企业中的管理人员都应当属于监察对象。从香港廉政公署的监督范围来看,其监督对象涵盖了多种形式的组织中提供公共服务的人员,如香港赛马会、广播电视公司的人员都属于监督对象,可资借鉴。

   第五类是村民自治组织、居民自治组织的管理人员。村委会主任、居委会主任、基层社区干部基于法律和基层自治规范取得并行使公权力,应当属于监察对象。除此之外,是否需要设立兜底条款是立法过程中曾经存在的一个争议。《监察法(草案)》规定了“其他行使权力的公职人员”作为兜底条款,应该说有其必要性。总体来看,监察法所覆盖的监察对象范围较广,数量较改革前将有较大扩展。以既有统计为基础,公务员系统大概为700万人,事业单位系统大概为3000万人,如果将接受委托和授权的组织、国有企业、基层自治组织中的被监察对象加起来,总数有可能超过6000万人。在国家机构改革不断推进的当下,为避免挂一漏万,应当设定相应的兜底条款。

   此处延伸出的一个问题是,监察对象全覆盖是否会与我国的基本政治制度相冲突?有观点认为,监察委员会对各级人大代表和各级人大机关工作人员的监督可能产生逻辑上的“悖论“,[24]因为作为我国基本政治制度的人民代表大会制度要求监察委员会由人大产生,对人大负责,接受人大监督。倘若监察委员会一方面接受人大监督,一方面又要对人大进行监督,这种双向的互相监督可能产生冲突。事实上,从《监察法(草案)》来看,监察委员会仅有对行使公权力的公职人员进行监督的权力,而没有对人大及其常委会的机构进行监督的权力。处于监察范围的人大代表和人大机关工作人员作为公职人员,行使公权力,自然应当接受监督,但监察委并不能够越权直接监督人大等机关。当然,对公职人员的监督在客观上会对组织机构产生一定的作用力,因为对人大代表及人大机关工作人员进行监督,必须要关注其履职过程,故而应当建立一定的防范和隔离措施,防止通过人员对机构形成实质监督,造成监督冲突。可以考虑参照相关法律的规定,赋予人大代表人身特别保护权,如在立法中规定需要对人大代表实施留置等可能严重影响基本权利的监察措施时,在大会期间应当提交大会主席团批准,在闭会期间应当提交人大常委会批准。

  

五、留置措施的概念、适用条件与程序

  

   十九大报告提出,制定国家监察法,要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代传统纪检监察中的“双规”“双指”措施。[25]学界普遍认为,用留置取代“双规”“双指”符合《立法法》等法律的要求,符合法治精神和法治要求,是运用法治思维反腐的具体举措,具有进步性。[26]但在《监察法(草案)》公布后,留置措施的名称、内容,适用条件等在学界和实务界引发了较为热烈的讨论,此处有必要对相关问题作进一步说明。从概念来看,在我国现行的法律法规中,“留置”的含义和具体适用语境确实已经有三四种之多。首先,《人民警察法》规定,对于有违法犯罪嫌疑的人员,警方可以进行盘问和留置,留置期间不超过24小时;其次,民法上的留置权一般作为债权上的抗辩权或物权上的担保权而存在,这在《民法通则》、《物权法》、《担保法》等法律中都有规定;再次,程序法上还有一类作为送达方式的留置送达。因此有研究者担心,“留置”概念的多语境使用是否会导致概念混淆和不清晰。从《监察法(草案)》对“留置”的具体规定可以看出,这一措施的实质是将被调查者置于一个较为特殊的、与外界相对隔离的环境中进行调查,采用“留置”的概念能够从外观和形式上界定这一行为。同时,在修辞上,“留置”概念相较于部分研究者所主张的“隔离审查”等概念也更能彰显法治精神。尽管在其他法律语境中也存在不同意旨的“留置”概念,但这些概念的外延内涵都相对清晰,适用领域也存在较大分别,因此不会存在混淆的问题。

事实上,采用何种名称和概念并非留置措施的关键问题。国家监察立法的关键和重点应当是对适用留置措施的程序和实体规则进行规范,明确权力行使的边界。在多种调查措施中,留置对基本权利的干预和影响最大,因此应当明确,在监察机关初步掌握被调查人违法犯罪的事实及证据后,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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