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刘艳红 夏伟:法治反腐视域下国家监察体制改革的新路径

更新时间:2018-01-26 09:49:24
作者: 刘艳红   夏伟  
无法有效规制授权执法人员的违规、违法行为。《监察法》以“公务说”作为认定公职人员身份的依据,有效克服部门法律规范对主体身份的限制,同时与《刑法》第93条的规定相照应。

   每种国家权力在整个权力体系中都应有各自独立的位置,独立性是发挥国家权力作用的重要前提。“这些权力中的每一种都自成一个整体,因为每一种权力实际上都包含着其余的环节,而这些环节完整地包含在国家的理想性中并只构成一个单个的整体”[10](P322)。现代国家权力体系架构愈发注重发挥监察权的作用,尤其在制约公务行为时,监察权的作用越大就越能够体现国家权力体系配置的科学性与合理性。在国家监察体制改革的预设中,监察权是独立于立法权、行政权、司法权之外的第四种现代公共权力[11](P4-6),这种国家权力体系的设置奠定了权力制衡的客观基础。因为从权力性质和权力行使的目标设定来看,公职人员应确保公权力的为民性、有效性与纯洁性,不得滥权、惰政,更不能侵犯公民的合法权益。然而,在行政权膨胀与司法权滥觞的现实背景下,行政机关懈怠执法、滥用执法权,司法机关怠于司法、滥用自由裁量权的现象并不罕见,若不能很好约束,很可能会导致公权力运作的阻滞与国家公信力的下降。因此,为了保证行政权、司法权等的有效运转,有必要提升国家工作人员实施违规、违纪、违法、犯罪行为的成本。国家监察体制改革后,监察权将与行政权、司法权同级别并列,实现了对行政权、司法权的平行监督。在独立运作之下,监督委员会与行政权、司法权之间属于监督与被监督关系,监察委员会也不会受制于行政机关与司法机关,避免了监察权不独立所带来的监督无效、低效的问题,这也是“三权合一”所带来的最直接的收益。

   (二)“三权合一”的法治隐忧:以调查权对人权保障的背离为线索

   “三权合一”确实从形式上整合多种反腐权力,从实质上减少权力运行的阻力,提升反腐机制运行的效能。然而,“三权合一”毕竟关涉不同性质权力的融合,而纪检权、行政权与司法权原本属于三套不同的权力体系,即便只是从中抽取部分权力,也会产生牵一发而动全身的后果,进而可能动摇现有的腐败监督法律体系。在监察委员会权力体系配置中,调查权属最具争议的权力之一,调查权的性质、调查结论的法律效果以及调查权与刑事侦查权的关系等问题,都直接或间接挑战刑事法理上的人权保障原则。

   关于监察委员会调查权的性质,学理上主要围绕监察委员会的犯罪调查权与传统刑事侦查权之间的关系展开,形成如下三种主要观点:一是认为国家监察机关并非司法机关,“监察委员会享有调查权,这一调查权与检察院享有的侦查权有所差异,不能完全取代检察院的侦查权”[12](P16)。二是主张监察委员会职务犯罪调查权即侦查权,认为“监察机关职务犯罪调查措施的性质是刑事侦查行为,应无疑义;对职务违法行为采取非刑事侦查措施,系行使行政性权力,也不难形成共识”[13](P97)。三是提倡调查权与刑事侦查权的实质相同,但不受《刑事诉讼法》的约束,即“当调查范围覆盖刑事案件的时候,这种调查权就与‘刑事侦查权’有着相同的实质,只是不冠以‘侦查’之名,规避了《刑事诉讼法》的约束”[14](P65)。毋庸讳言,明确调查权的性质是准确行使调查权的前提。《全国试点决定》强调监察委员会在调查职务犯罪后有处置行为人的权利,并移送检察机关依法提起公诉,而非交由检察机关调查,同时排除适用“《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件侦查的规定,《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项,《中华人民共和国检察官法》第六条第三项”有关检察机关行使侦查权的规定,显然有意让监察委员会调查权替代检察机关侦查权。然而,一方面,监察委员会调查权兼具纪检调查、行政违法调查、刑事犯罪调查的特征,但另一方面,监察委员会也非刑事侦查权的适格主体,在涉及职务犯罪调查时,其调查犯罪的权力可谓“有实而无名”。换言之,监察委员会借助犯罪调查权之名行刑事侦查权之实,其在性质上不属于刑事侦查权,而是国家监察权的一部分。监察委员会调查职务违法、犯罪行为所适用的是监察法律规范,而非《刑事诉讼法》。

   问题在于,监察委员会调查权不适用《刑事诉讼法》的规定是否有碍于人权保障的实现?《全国试点决定》强调用调查权代替侦查权,并且排除适用检察机关自侦自查的规定,确实会在很大程度上影响《刑事诉讼法》的适用。因为《刑事诉讼法》中包含大量关于“侦查权”、“侦查人员”的规定,这些规定在侦查权转隶于监察委员会后可能会被大幅度架空。当然,这并非意味着《刑事诉讼法》在腐败犯罪调查阶段被完全虚置,如2017年8月18日,十二届全国人大常委会第九十九次委员长会议审议的《中华人民共和国人民检察院组织法(修订草案)》(以下简称《人民检察院组织法(修订草案)》)第13条将人民检察院“对于直接受理的刑事案件,进行侦查”的职权修改为“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”,表明检察机关依然保留必要的侦查权,只是侦查权的范围有所调整。况且,《监察法(草案)》中,对监察委员会腐败犯罪调查权的约束也借鉴了《刑事诉讼法》的规定。例如,《监察法(草案)》第34条规定,监察机关“以违法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据”,这显然吸收了《刑事诉讼法》第50条的内容。在此意义上说,《刑事诉讼法》并未被完全规避,只是适用的范围有所收缩以及适用的方式发生变化。事实上,即便是香港著名的反腐机构廉政公署在行使腐败调查权的时候也受到包括《香港基本法》在内的诸多法例的制约,甚至针对廉政公署设立了完备的监督制约机制,如廉政公署专员需定期向行政会议汇报(行政监督)、需出席立法会议解答相关问题(立法监督)、在行使某些权力前需获得法庭准许(司法监督),等等[15](P4)。

   尽管我们不能直接断言监察委员会调查权的确立是为规避《刑事诉讼法》关于侦查权的相关规定的适用,且即便正在征求意见的《监察法(草案)》与《刑事诉讼法》的规定相吻合,但从《全国试点决定》的内容以及调查权的运作机理来考量,依然可以发现调查权与人权保障原则的背离之处:

   首先,非法证据排除与证据转化的难题。《刑事诉讼法》第50条规定,刑事诉讼中“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据”,非法证据不具有刑事证明力。但监察委员会调查权范围涵盖纪检、行政违法、刑事犯罪三个方面,很难判断哪些证据是为纪检收集的、哪些证据是为刑事犯罪搜集的,即便通过非法手段搜集,也可能对监察委员会的判断产生影响。而由于监察委员会调查之后,直接进入到检察机关起诉阶段,侦查阶段的非法证据排除规则在很大程度上被架空。在不同语境下,相似条文所表达的意涵也会所不同。《刑事诉讼法》有关证据排除的规定较为细致,不仅规定非法证应予排除(《刑事诉讼法》第50条),还就不同情形下如何排除予以明示,如依照该法第54条的规定,非法手段获取的证人证言、被害人陈述等言词证据,应当直接予以排除,而对于非法搜集的物证、书证等实物证据,则在补正或作出合理解释后,可以作为定案证据。而纵观《监察法(草案)》,其第34条第2款规定的“以违法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据”,似乎只能理解为只要是非法证据就不得作为案件处置的依据。若真如此,在监察委员会将腐败犯罪证据移交给检察机关时,可能会导致部分不符合法定程序搜集的实物证据被排除,难以形成完整的证据链条。除此之外,证据转化也会面临困境。《刑事诉讼法》第52条第2款规定,“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”。但是,监察委员会并非行政执法机关,获取证据的手段也并非纯粹的行政执法手段,首当其冲的是为纪检需要而搜集的证据能否转化为刑事诉讼证据以及如何转化,这是监察委员会在采纳证据时所无法回避的问题。对此,《监察法(草案)》第34条第1款规定,“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”。而为了消除证据转化的障碍,该条第2款又规定,“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。但是,何为“与刑事诉讼关于证据的要求和标准相一致”?是强调证据的证明力,还是证据的“三性”(合法性、真实性、有效性),抑或兼而有之;监察委员处理的所有案件的证据都需要“与刑事诉讼关于证据的要求和标准相一致”,是否会使证据门槛抬高,不利于打击腐败行为。证据转化如果衔接不当,会使得某些不具有证明力的证据材料进入到审判程序,最终可能会影响审判的公正性[16](P123)。显然,不论是架空侦查阶段的非法证据排除规则,还是将监察委员会调查中所获取的证据一律“打包”给检察机关提起公诉,都会与《刑事诉讼法》中的证据规则相抵触,最终违背人权保障原则。

   其次,监察留置措施有沦为变相“双规”的风险,不利于人权保障。1994 年3 月25 日中共中央纪律检查委员会印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》(以下简称《纪检条例》)第28 条规定,“调查组有权按照规定程序,……要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”,即所谓的“双规”。用留置替代“双规”,是摆脱纪法难容困境、整合反腐资源的重要改革举措。按照《监察法(草案)》第24条的规定,如果被调查人员涉嫌严重职务违法或职务犯罪,且满足“涉及案情重大、复杂的”“可能逃跑、自杀的”等条件之一的,即可采用留置措施。但是,在职务犯罪案件中,留置措施的作用类似于刑事羁押,在严重职务违法案件中,留置措施的效果接近“双规”,但草案却未就被留置人员的会见权、辩护权等作出规定,留置措施欠缺必要的法治约束,存在被滥用的可能。

   综上分析,监察委员会调查权会带有部分刑事侦查权的色彩,但调查权不等于侦查权,调查权也不可能受到《刑事诉讼法》的直接约束。然而,监察委员会调查权的实际运作可能与刑事诉讼人权保障向抵牾,如果不能正确处理这项问题,法治反腐工作也很难圆满。

   四、 正确拟定反腐败国家监察体制的思考路径

   “在监察体制重构中,反腐资源力量的整合只是第一步,接下来要研究如何更好的实现反腐力量的充分磨合,尤为重要的是要协调好监察体系内部反腐力量的关系”[17](P121)。因此,构建国家监察体制,要求重新组合与优化反腐败监察权,明确国家监察权与其他监督权之间的关系,证立以国家立法为中心的高效能反腐监察机制,推进法治反腐的深入。然而,貌似合理的“三权合一”,在刑事诉讼法理上有背离人权保障原则之虞,《全国试点决定》又似乎刻意回避问题,对权力性质、权力关系等关键内容语焉不详。一方面,从程序上排除侦查阶段的非法证据排除规则,证据的真实性、有效性受损;另一方面,纪检规范与刑事诉讼规范的冲突,意味着监察委员会调查权运行时存在严重的内在矛盾。因此,国家监察权并非简单的“三权合一”,只有在强调监察效能的同时兼顾人权保障原则,才能建构符合现代人文精神的反腐监察体制。

   (一) 逻辑起点:“三权”关系的重新清理

国家监察体制改革立基于从严治党、从严治吏的要求,力求全面整合反腐资源,从外部构建独立、系统的异体监督模式。十八大以来的反腐高压政策,不仅有效遏制了腐败滋长,也推动了反腐败理论体系的架构。其中,在反腐败机制构建方面,也达成一定共识:其一,惩罚只能治标,治本有赖于预防,监察是预防的重要内容和有效手段,但同体监督效能较弱、效果有限;其二,切实发挥腐败监督机制的作用,必须要塑造科学合理的异体监督模式,优化反腐监督资源配置;其三,顶层设计是改变我国腐败监督机制不畅的主要思路,但顶层设计也需要考虑到现有的权力体系架构,(点击此处阅读下一页)


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