叶强：德国高校青年教授职位设置的争议解决及其启示
摘要: 进入21世纪，德国高校又经历了一轮深远的改革，2002年修订的《高等学校框架法》引入了青年教授职位就是重要体现。青年教授职位的引入是为了克服传统教授资格考试的弊端，但其并没有达到制度设计者的初衷，原因在于法律上将青年教授作为有期限公务员看待，而没有将其与教授（终身制公务员）有效连接起来。德国的实践为中国高校人事制度改革提供了有益的启示，即要重视有期限的聘任制和稳定的事业编制之间的关系，并通过制定专门的青年教师发展政策，发挥青年教师在高校中的作用。
关键词: 青年教授职位；高等学校框架法；聘任制；青年教师
在德国，教授职位（Professorenamt）是高等教育法和公务员法的重要内容。传统上，科研接班人①晋升为教授，需要通过“教授资格考试”（Habilitation），这是自1810年柏林大学成立后在德国大学通行的唯一教授晋升通道［1］。在德国历史上成就非凡，但是随着现代各国高度教育竞争的日益激烈，传统路径的弊端也广受诟病，主要表现为科研接班人的晋升路径时间太长且工作不稳定等［2］。于是，一种新的教授晋升方式——青年教授职位（Juniorprofessur）——就被联邦政府作为一种替代方案引入了高等教育法律中。
“青年教授职位”作为解决教师职称晋升的一种方案，在引入之初就在联邦（中央）与州（地方）之间产生了法律争议。在实施中也暴露出了不少问题。与此类似，中国高校人事制度改革也在深入推进。全面推进聘任制成为过去一段时间改革的方向，然而改革是否符合预期，也不无疑问。分析德国的经验可能为中国高校人事制度建设特别是青年教师发展提供若干有益启示。
一、引入青年教授职位的法律——《高等学校框架法》
《高等学校框架法》（Hochschulrahmengesetz）是一部联邦法律（Bundesgesetz），制定于1976年。作为一部具有框架性质的法律，它涉及到联邦议会②的框架立法权（Rahmengesetzgebung）。在《德国基本法》的前身，即《波恩基本法》于1949年5月被原联邦德国制宪会议通过时，其第75条规定的联邦议会的框架立法权限中并不包含高等教育。这是因为根植于德国法治传统，州（地方）享有文化主权（Kulturhoheit）。《波恩基本法》第33条规定，国家权限的行使与国家任务的履行属于各州事务，但基本法有其他规定或允许其他规定时除外，即是这种传统观念的反映，它突出了分权式联邦的色彩。1957年3月26日，联邦宪法法院在解释“下萨克森州议会于1954年制定的《公共学校法》在不同于1933年《罗马圣座与德意志帝国协定》若干条文的情况下，是否侵犯了联邦议会的权力”时，认为学校法属于州议会专有的主权范围，州议会享有的学校立法权限除了受基本法拘束之外不受任何其他联邦法律限制［3］。
随着联邦制的发展，分权式联邦有向合作式联邦过渡的倾向，着重表现在财政改革上。从1963年开始，联邦政府与州政府合作制定统一的财政协定来达成财政改革的目标［4］。在这种背景下，《德国基本法》在1969年5月14日经过重大修正，完成了这次改革。其中第75条新增了联邦议会享有高等教育的框架立法权，即联邦议会可以制定高等教育的一般原则。根据该条款，联邦议会于1976年1月26日制定了《高等学校框架法》，规定了高等教育的任务，大学录取，高校的构成、组织和行政等事项。后来该法不断修改，2002年在其第五次的修订版本中，即引入了“青年教授职位”这一新的人事类型。
二、青年教授职位的具体内容与法律争议
（一）青年教授职位的法律内容
2002年《高等学校框架法》第47条和第48条构造了“青年教授职位”。第47条“青年教授职位的设置条件”规定：设置青年教授职位，除了满足一般的公职法条件外，还要满足：①大学毕业；②具有教育资质；③具备科学工作的特殊能力，通常由博士论文的高水平来证明。如果州法规定在一个特定的领域还需要相应的继续培训时，承担医生、牙医和兽医任务的青年教授还应该由专业医生进行认证。第48条“青年教授在公职法上的地位”规定：①青年教授可以被任命为有期限公务员，任期3年；当青年教授作为高校教师时，征得其同意，在第一个任期届满之后，可以再延长3年；在其他情况下，可以再延长1年。②如果本法没有其他规定，青年教授适用终身制公务员的规定。③青年教授也可以通过订立职员关系的方式设立。
在此次《高等学校框架法（修改稿）》审议前，德国联邦教育与研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung）于1999年7月召集成立了“高校公职法改革专家委员会”。该专家委员会在其2000年4月提交的一份报告中，建议在高校中设立青年教授职位，进而替代教授资格考试。报告还测算，按照当时德国高校合计约2万名教授的总量，依据教授和青年教授3.33∶1的比例，青年教授职位需要6000个［5］。后来，联邦政府采纳了这份报告中的绝大部分建议，并在提交的立法草案理由中指出：传统教授晋升道路耗时过长，科研接班人缺乏自主性，教授初次任命年龄过高，教授薪水缺乏绩效刺激。建议引入青年教授职位，缩短科研接班人的教授晋升年限；同时通过薪酬体制改革，增强德国科研体制的创新能力，进而提高德国高校的国际竞争力。《高等学校框架法（修改稿）》于2001年9月6日在联邦议院审议通过，但是联邦参议院并未核准。即便如此，该法仍然于2002年2月16日由总统签发并颁布。与《高等学校框架法》修订同时进行的，还有教授薪酬体制改革。
（二）薪酬体制改革
2002年2月16日，联邦议院通过了《教授薪酬改革法》（Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung）。该法是一部条款法，一揽子修订了多部法律的多项条款。其中第1条修订了《联邦公务员工资法》（Bundesbesoldungsgesetz）关于教授工资类型的规定。过去依据德国高校的类型，将教授工资划分为C1、C2、C3和C4四个类型，然后再按照教授工作的年限，在每个类型中设立15个等级。此次修订，不按照高校和工龄划分，而是将教授工资划分为基本工资和绩效工资两部分。并且将C类型工资改造为W类型工资，包括W1、W2和W3教授。
W1教授即青年教授；W2和W3教授在理论上并没有实质差别，只是在工资待遇上不同。依据《教授薪酬改革法》附件，在基本工资上，W1教授税前月薪3260欧元，W2教授为3724欧元，W3教授为4522欧元。在后来的一个判例中，由于W2教授月薪太低，反而不如改革前分为15个等级的C2或C3教授，因而被联邦宪法法院以违反了《德国基本法》第33条第5款规定的“公务员制度的传统原则”，即有违与公务员职务相当的赡养原则为理由而宣告无效［6］。后来，联邦议院在修改《联邦公务员工资法》时，以7年工龄为等级进行划分，在W2和W3教授中区分了3个等级。
每年教授的工资会根据社会经济发展水平作适时调整。依据2017/2018年的联邦公务员工资表（Besoldungstabelle Bund 2017/2018），W1教授的基本工资平均为每月4565.5欧元；W2教授分为3级，分别为5671.96欧元，6005.60欧元和6339.26欧元；W3教授也分为3级，分别为6339.26欧元，6784.11欧元和7228.97欧元。考虑到教授工资发放属于各州（地方）的事务，依据州的经济条件，各州的工资水平会不同，例如萨尔兰州和柏林州的工资相对较低，而巴登－符腾堡州和巴伐利亚州的工资相对较高。2016年，青年教授月平均工资最高的巴登－符腾堡州为4600欧元，最低的萨尔兰州为4067.74欧元［7］。
（三）围绕青年教授职位产生的法律争议
就在《高等学校框架法》（2002年）通过不久，图林根州、巴伐利亚州和萨克森州就提起宪法诉愿，认为这部法律在形式和实质上都是违宪的。形式上，青年教授职位不在《德国基本法》第75条第1款第（1a）项规定的范围中；实质上，青年教授职位不符合《德国基本法》关于教师自由和高校自治的规定。联邦宪法法院于2004年7月27日作出判决，判定《高等学校框架法》违反《德国基本法》［8］253。总结判决主文，发现本案的关键问题不在于联邦议会是否能制定框架法律引入青年教授职位，而在于联邦议会的框架法律是否过细从而导致州议会的立法权丧失。这就涉及到对框架权限的理解。在联邦宪法法院过去的判例中，框架权限是一个伸缩性很强的概念。框架意味着联邦法律并不能自行实施，而必须通过州法①的补充……当联邦议会发布框架规定时，必须在所规定的专业领域中给州议会留出立法余地［9］。可见①框架权限意味着联邦议会的框架法律并不是直接实施的规则，而是需要借助于州法；②判断联邦议会是否超越框架权限的标准在于：框架法律是否给州立法者留有余地；③在例外时，联邦议会可以在有特别重大和合法的目的时超越框架权限。
在本案中，联邦宪法法院指出《高等学校框架法》对青年教授职位的规定过于详细，不仅将青年教授作为替代传统教授晋升的唯一方式，还规定了它的任职资格和构成要素，几乎造成了州议会在构造高校人事类型这一领域上立法权的丧失。同时它也不存在符合例外的正当理由，因为联邦政府在提交的立法理由书中，没有令人信服地证明在引入青年教授职位的同时，废除教授资格考试是必不可少的和唯一可能的方式［8］260-265。
三、青年教授职位实施的效果与新的法律问题
联邦政府引入“青年教授职位”的初衷是让其与传统教授晋升途径竞争，并最终废除教授资格考试。从2002年至今，其带来的效果如何，德国相关研究机构做了充分的实证研究。这其中有两个科研资助机构发挥了重要作用，一个是“青年学会”（Die Junge Akademie），一个是“德国高校发展中心”（Centrum für Hochschulentwicklung）。在这两个机构的资助下，德国学者陆续发表了多份研究报告。考虑到“青年教授职位”的实施涉及到《高等学校框架法》的存废，这里先略作交代。
（一）青年教授职位实施后《高等学校框架法》的存废
虽然联邦宪法法院宣告《高等学校框架法》违宪，但是其并没有马上被联邦议会废除。2006年，德国联邦制又经历了一次重大改革，从合作式联邦制向竞争式联邦制转变。《德国基本法》在被大幅修改时，较大限缩了联邦议会的立法权限。因为其第75条被完全废除，导致联邦议会的框架立法权不复存在了。
根据《德国基本法》修改精神，联邦政府在2007年3月9日提出了废除《高等学校�(点击此处阅读下一页)
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