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单丽卿:治理转型中的社会建设:中央政策与地方实践

更新时间:2018-01-17 20:33:24
作者: 单丽卿  
这标志着一种新的政策范式正在逐渐形成。政策范式的概念有助于理解上层政策话语向地方实践转化的过程,因为它“不仅指明政策目标以及用以实现这些目标的工具类别,而且还指明它们需要解决的问题的性质”。霍尔从政策目标、政策工具和政策问题三个方面讨论政策范式,又将政策范式的转换分为三个阶段:第一阶段,原有政策出现偏离或者问题,寻求在原有政策范式的框架内进行调整;第二阶段则是在保留原有话语体系的基础上,引入新的政策工具,通过技术性的方式来调整政策;第三阶段,也是一个新政策范式形成的核心阶段,即生成一套新的政策话语,并对政策问题、目标以及政策工具进行重新定义。中央层面关于“社会建设”所作的一整套论述,体现为政策范式转换的核心阶段。因为,有关“社会建设”的论述并没有局限为一种简单的回应型解决方案,也不仅是一组技术性的政策工具,而是深入到整体性的官方意识形态层面,它是与和谐社会、建成全面小康社会的目标紧密关联在一起的。

   中央层面中的“社会建设”。具有整体性和抽象性的特征。问题是,抽象的政治话语是如何转化为具体的政策实践的呢?它又会对地方实践产生何种影响呢?本文试图把“社会建设”放入一个具体的地方语境中,通过个案的考察来理解它对当今中国社会的实际影响。2014年,地处东南沿海的X市H区开启了一系列政策改革,其核心理念是“共同缔造”,它涉及到对政策问题的重新定义、新政策工具的引入、新政策目标的构建。实际上,“共同缔造”所呼应的正是中央层面提出的“社会建设”的要求,相比于“社会建设”理念的抽象性,“共同缔造”是一个更加贴近地方实际的可操作的政策体系。应该说,“共同缔造”是推动“社会建设”理念落地的一个全新的政策范式。H区作为X市开展“共同缔造”的主要试点区,其政策实践包含了自上而下和自下而上的维度,一方面区级的政策实践是在中央、省、市各级设定的框架之下展开的,另一方面其行动又是对地方性问题的一种回应。X市出台的《美丽X市战略规划》(下文简称《规划》)以及H区制定的《“美丽X共同缔造”试点工作实施方案》(下文简称《方案》),共同构成了H区进行“共同缔造”实践的纲领性文件。因此,这两份文件阐释了作为一种政策范式的“共同缔造”的核心要素:政策目标、政策工具和政策问题。

   首先,“共同缔造”的目标表述。政策目标,指的是某一项或者一组政策所要达成的结果或目的。根据中央的政策话语,“社会建设”是中央努力推动的一项建设任务,它同时又是推动和谐社会以及全面建成小康社会的手段。《规划》指出,“建设‘美丽X市’,立足点是要贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、贯彻落实习近平总书记系列讲话精神和对福建、X市发展的重要指示精神”。这段文本反映了,地方政府的政策创新往往要与中央层面的理念和精神相呼应,进而获得并强化改革的政治合法性。实际上,以“美丽X市”为目标的共同缔造是一种植入地方语境的“社会建设”。地方化的过程使得中央的政策理念更接地气、更加贴近基层现实,从而强化了政策的可执行性。并且《方案》又将《规划》做了进一步的具体化和地方化。在具体目标的阐述上,《方案》不但强调要把H区建设成为美丽X市的典范新城先行区,更是清晰地阐述了H区社会建设的总体目标:“缔造一批政府引领、社区自治、群众参与、统筹协调的完整社区、典范社区,将H区打造成生态优美、产业发达、群众满意的健康生态新城区。”

   其次,“共同缔造”的政策工具。政策工具是用于实现某一具体政策目标的技术性手段或者政策方法。“共同缔造”是理解整个政策范式转换或创新的关键,在《规划》和《方案》的表述中,“共同缔造”都被视为一种核心的方法。其中,《规划》将“共同缔造”作为推动社会管理模式转变、推进城市治理体系和治理能力现代化的方法,强调“建设‘美丽X市’,方法在坚持共同缔造,充分发挥群众的积极性、主动性、创造性,让人民群众更多更公平地共享发展成果”。H区的《方案》中更是紧紧围绕“共同缔造”,主要从“五共原则”去实现“共同缔造”方法和理念的落地,即“通过提供资源、搭建平台,建立有效的引导和激励机制,让广大群众主动参与共同缔造行动,实现公共事务的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享,从而形成共同的家园情怀”。如前所述,从管理到治理的转变标志着社会建设走向纵深,而“共同缔造”之所以被视为一种政府治理创新,原因正在于它倡导了政府与社会关系的调整与重构。从区一级的“共同缔造”试点来看,它一方面呼应了中央、省、市各级政府的政治理念,另一方面充分发挥了基层的实践智慧,使“共同缔造”既作为一种指导基层进行社会建设的理念,又能够落实为一套可操作和执行的政策方法。如果说“共同缔造”是“社会建设”的核心,那么“五共原则”又成为“共同缔造”的灵魂,因为只有深入到体制和机制的层面才有可能对政策实践产生实质性的影响。

   第三,“共同缔造”所要回应的政策问题。H区的“共同缔造”的政策框架在很大程度上是由中央、省、市各级政府设定的。作为区一级的政府,H区的任务在于将抽象的政策框架具体化和操作化,并把宏观的政策议题植入具体的社会语境,使它能够有效地回应地方层面的实际问题。H区作为X市的一个新区,经济发展状况较好,主要的挑战来自于社会层面。在设置之初,H区的定位是单一的经济开发区,直到2003年被设立为行政区。快速的工业化和城镇化进程,为政府职能转变和社会转型问题带来极大的挑战。短短十几年间,H区的人口从不足10万人增加到43万人,其中外来人口与本地人口比例为12∶1,流动人口与户籍人口比例为10∶1。人口总量与结构方面的变化使得政府管理面临诸多挑战,也引发了社会层面的问题,如社会关系碎片化、居民缺乏对城市的认同感和归属感。因此,与X市其他老城区相比,H区虽然在经济指标方面占据优势,社会建设却存在明显的短板,不仅面临着更多的问题和挑战,同时社会基础也更加薄弱。

   在这样的背景下,H区政府一方面对社会建设存在迫切的需求,另一方面也在推进社会建设方面面临着诸多困境。而X市政府所推行的“共同缔造”实际上为H区破解地方发展难题提供了一种宝贵的理念与思想资源。因为,社会形势日益复杂化,通过传统的管理和控制思维,政府已经很难化解社会问题或者有效回应社会需求了。那么,通过“共同缔造”引入社会力量、建构一种政府和社会共治的新格局,就是符合H区政府的需求的。此外,H区还具备全面推动“共同缔造”的一项结构条件,即相对充裕的地方财政保障。相对于经济建设直接带来的财政税收,社会建设往往被视为一项花钱的事业,因为它对地方政府的财政投入有一定的要求。当然从长期来看,社会建设能够带来不可估量的社会效益,并且政府只算经济账本身也是一种误区。但是在社会事业投入方面,地方财政实力确实与政府投入意愿存在正相关,基础教育投入就是一个最好的例子。[12]对H区来说,通过“共同缔造”的方式进行社会建设最重要的并不是加大财政投入,关键还是从机制、体制层面进行调整,通过改革达到改善治理的目标。

  

三、“共同缔造”中的国家—社会关系

  

   X市H区的“共同缔造”实践,具有很强的治理意涵,因为它的核心在于推动国家与社会关系的调整与重塑。中央和省、市层面的政策文件往往涉及施政理念层面的阐述,相对而言区一级政府的能动性则更多地体现在如何在一个既定的政策框架内开展具体的实践。H区的“共同缔造”试点案例,使我们能够透视施政理念向政策实践转化的过程,尤其是通过对具体政策过程的观察来理解“社会建设”的实践意涵,或者说,在现实中国家—社会关系究竟经历了何种变化。

   1.基本背景

   在社会学理论中,社区也被称作共同体。在滕尼斯看来,“共同体是持久的和真正的共同生活”,它是建立在有关人员的本能的中意或者习惯制约的适应或者与思想有关的共同的记忆之上的;而社会则被视为一种非自然的和机械的结构。[13](P54)而涂尔干与滕尼斯的观点正好相反,他认为现代社会能够依靠劳动分工建立起一种新的社会团结,这种团结不是来源于人的相似性,而是在分工和契约关系的基础上确立的,因而现代社会所形成的是一种有机的团结。

   很明显,从传统社会到现代社会转型的过程中,社会团结的纽带和机制也在不断发生变化。就城市和农村社区而言,后者更加接近滕尼斯所说的共同体,因为它的社会纽带主要是基于地缘和血缘关系构成的;而城市社区的社会联结机制则更加多样和复杂。H区的城市社区和农村社区都正在经历一场快速的转型。从1993年开发区成立至今的20多年时间里,地区工业产值增加了近60倍。伴随着快速工业化、城镇化进程,社会结构也发生着剧烈的改变。对农村社区而言,最直接的影响还是来自大规模的征地拆迁,大量农民上楼或者进城,这使得农民面临市民化以及与城市融合的时代新命题。作为一座新城,H区的城市社区人口构成较为复杂,不仅面临着本地人与外地人的融合议题,新近农转居的人口与老市民之间也需要磨合与相互适应。城乡社区的现状构成了“社会建设”的起点,其中既蕴含着各种社会性资源,也存在着很多阻碍性因素。

   除了理解H区社区层面的基本问题之外,更应关注的焦点则是各种宏观制度对城乡社区的当下以及未来的影响和形塑。根据民政部的定义,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。这一定义强调了社区的社会性,并且官方也明确了村民委员会与居民委员会的自治性质:村民委员会是建立在农村的基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织,不是一级政府,也不是乡镇政府的派出机构;社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。但是,中国城乡社区的现实却指明了其所具有的另一重属性:政治性或行政性。仅就城市社区的范围来看,它一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区,社区边界的确定本身就带有很强的行政指令色彩。更为重要的则是居委会在实际运作过程中的行政化倾向,它往往沦为上级政府的派出机构,承担着各种行政性的任务,难以体现自治的特点。

   从宏观的角度来看,“强政府、弱社会”的格局是我国社会建设的基本起点。一方面,快速的工业化和城镇化进程推动着社会的急速转型,这期间传统的社会关系不断式微,而新的社会连接与纽带的形成又面临各种挑战;另一方面,国家在各项社会制度的改革上严重滞后于经济领域,传统计划体制下的城乡二元结构依然没有被打破,各种结构性壁垒的持续存在也妨碍了社会的发育、窒息了社会的活力。这就意味着“社会建设”需要从政府和政策的角度来破题,通过体制和机制的调整来促进社会的生长和发育。

   2.“共同缔造”的治理框架

   2014年,H区的《关于全面推进“美丽X市共同缔造”行动实施方案》(下文简称《实施方案》)提出,“共同缔造”的总体目标为“缔造一批党委领导、政府引领、社会自治、群众参与、统筹协调的完整社区、典范社区,将H区打造成生产发展、生活富裕、生态良好的活力新城”。这份文件进一步确立了社区层面的社会建设的核心和基础性地位,并对理想的社区治理形态做了完整的表述。在政府与社会关系方面,《实施方案》也明确提出要“真正实现社会管理向社会治理的转变”,“变单向管理为多元治理,形成各主体协调合作、多手段统筹运用、上下联动的互动共治格局”。这份文件引领和指导了H区各个层面的“共同缔造”实践的开展。

事实上,“共同缔造”并不能算是H区“社会建设”的真正开端。H区地处沿海发达地区,政府财力相对充裕,也致力于通过加大政府投入的方式去推动各项社会事业的发展与民生改善,全区连续四年将财政收入的七成以上投向民生事业。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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