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冯玉军:中国法律规范体系与立法效果评估

更新时间:2018-01-17 16:15:58
作者: 冯玉军  
随机选取中国法学会理事、常务理事或者专业研究会骨干分子为对象。据统计,专家答卷多数来自男性,年龄在30-59岁区间,高级职称、高学历,大多数来自高等院校,专业分布以宪法行政法和理论法学领域专家居多,地域分布东南沿海多于中部、中部多于西部、城市多于农村。(3)执业者问卷。以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关公务员为问卷对象,主要来自公检法机关,政治面貌中共党员占大多数,最近一年他们主要工作在县级以上城市,特别是副省级以上的大城市,年龄结构集中在18-49岁区间,男性为多,多具有大学本科以上的高学历。

   问卷采取五选一的选择性答案,一般分为好、较好、中间、较差、差五个等级,赋值分别为90,80,70,60,50。考虑到国际比较等多种原因,这显然是一种较为收敛和批评适度的赋值。相比较另一种赋值方式如100、75、50、25、0,数据反差比较小,最低(差)也是50分。因此数据分析中数值高低之别要比其所反映的现实差距要小,任何差评(即使看起来数值还比较高)都应该认真对待。为了表述简洁,又将这些赋值分为三等,包括好评(好与较好的百分比之和),中评(中间的百分比);差评(较差和差的百分比之和)。因此,本研究报告的得分表现为两种,一种是百分制的得分,如法治实施体系得分68.7;另一种是好评、中评和差评的比例,其中差评比例是评估的重要依据之一,如行政执法的差评率为41.7%。

   需要申明的是,评估对象的概念化和指标化是各类法治评估所面临的一个普遍难题。它要求对评估对象的不同变量进行操作性界定(operational definition),将原本较为抽象化、原则化的各项价值要求分解和落实到立法实践的不同阶段和不同层面,使之能够如实反映事务变化的状态,呈现出一幅精细化的评估图景。这就决定了具体的指标设计必然会受到相关限制,很难与理想状态完全对应。以立法民主性指标为例,作为一项原则性的价值要求,其与法律规范体系的“好坏”之间并非简单、绝对的正相关关系,民主的具体实现方式非常复杂,在某些高度专业性和技术性的知识领域,立法并不是越发扬民主就越好。立法完备性、立法科学性等其他价值要求也都可作如是观。从这个意义上说,本文的指标列举和问题设计也只是在理想与现实之间尽量维持平衡的努力罢了。

  

   二、立法完备性

   立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标,具体包括法律体系完备性和立法机制完善性两个三级指标。本质上是在实体层面考察法律体系是否完备、在程序层面考察立法机制是否完善。

   (一) 法律体系完备性

   就法律体系完备性指标而言:从公众角度,主要考察法律是否存在该管的不管或法律管得太宽的问题;从执业者的角度,主要考察在立法、执法、司法和法律服务过程中有法可依的程度;从专家角度,主要考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度。

   1.公众问卷

   针对公众的问题有两个:“对于我国现行的法律,您认为法律该管的不管问题突不突出?”“对于我国现行的法律,您认为法律该管的不管问题突不突出?”我们对不同选项所反映的法律体系完备性程度进行赋值,其中“完全不存在”赋值90,“不太突出”赋值80,“一般”赋值70,“比较突出”赋值60,“非常突出”赋值50。根据上述赋值,结合回答各个选项的频率计算平均数,即为评估的直接得分。同时,五档赋值中前两档归为好评,第三档归为中评,后两档归为差评(此赋值和归档方法下同,不再重复)。

   从调查结果来看,社会公众对于法律体系完备性的总体评价以中评为最多。社会公众认为“法律管得太宽”的问题在实践中并不突出,好评、中评比例分别为46.7%、36.3%,差评比例仅有17.0%。“法律该管的不管”的问题则比较突出,差评比例达34.7%,占比最高。这个评价背后反映出公众对社会法制保障不健全的意见。在各个法律部门中,有关民生和社会治理的法律与社会公众具有最密切联系。虽然我国近年来关于劳动者权益保护、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等方面的立法工作日益提速,但与人民群众对依法保障和改善民生、推进社会治理体制创新的期待相比,仍有相当的差距。按照十八届四中全会《决定》的要求,我们还需进一步加强和规范公共服务,完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规;加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。

   2.执业者问卷。

   针对执业者,我们分别从立法工作、行政在执法工作、司法工作、社会治理工作四个领域做了调研。各选项中,“全面实现了有法可依”赋值90,“基本实现了有法可依”赋值80,“一些领域存在法律空白”赋值70,“许多领域存在法律空白”赋值60,“普遍存在法律空白”赋值50。结果显示:法律执业者对立法工作中的法律完备性评价最高,好评比例为57.4%,差评仅为7.2%;第二位是司法工作的法律完备性,好评比例为55.0%,差评仅为11.2%;行政执法工作排名第三,分别有36.7%的好评和43.8%的中评;社会治理工作的评价最低,差评竟达到27.1%。

   问卷结果表明:(1)在立法工作领域,全国人大及其常委会、国务院已经制定了《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等专门法律法规,对各类规范性文件的制定程序做了详细规定;国务院各部委、拥有地方立法权的地方人大和人民政府也大都根据立法工作需要制定了相应的程序性文件。面向未来,应该通过发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、加强政府立法制度建设,完善行政法规规章制定程序、改进公众参与政府立法机制、规范地方立法的程序、防止部门利益和地方保护主义法律化等途径不断优化立法工作。(2)行政执法工作中还存在不少法律空白,尤以行政程序法和行政征收法领域最为明显。行政程序法调整国家机关之间、国家与公民之间的关系,是现代国家规范行政权力的基本法,但我国现阶段的行政程序法律规范散见于各类型、各层级单行行政法中,规范内容不系统,立法质量不高,已经到了理论结合实际制定统一的《行政程序法》的时候了;行政征收作为一种典型的侵益性行政活动,当前的做法是将相关征收工作(如房屋拆迁纠纷)授权给地方行政机关自行其是,由此导致官民之间的行政争议,极易产生社会重大不利影响,而如果在《宪法》《物权法》确定的行政征收要“依照法律规定”的法律保留原则之下,由全国人大常委会制定行政征收法,势必大幅度纠正此类行政执法错误。(3)在司法工作领域,我国已经制定了《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》三大程序法,还有《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部司法组织法。但法律执业者的评分表明,司法领域的立法状况介于“基本上有法可依”和“一些领域还存在法律空白”“部分法律没有与时俱进”之间。未来本领域法律的完善应当做到重大改革于法有据、立法主动适应司法改革需要,将以诉讼为中心的审判制度、司法人员分类管理制度、司法责任制度、司法人员职业保障制度等改革措施法律化,修订完善已施行超过30年的两大组织法,及时修改和废止不适应司法改革要求的法律法规等。(4)社会治理工作的法律完备性在四个领域中最低,是由于同推进社会治理体制创新的目标相比,在改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾机制、健全公共安全体系等方面还有许多法律空白。这就需要通过改革行政复议体制,改革信访工作制度,健全行政复议案件审理机制,纠正违法或不当行政行为,加大依法管理网络力度,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系和建立调处化解矛盾纠纷综合机制予以破解。

   3.专家问卷

   在专家问卷中,我们分别对宪法与宪法性法律、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法以及整个法律体系做了调研。各选项中,“非常完备”赋值90,“比较完备”赋值80,“基本完备”赋值70,“许多领域不完备”赋值60,“普遍存在法律空白”赋值50。从调研结果看,法学专家对法律体系的评价是“基本完备”(好评+中评占比72.1%)。但针对不同领域法律的完备性评价则呈现出一定的差异。其中,评价最高的是刑法,好评比例达68.1%,接近于比较完备的程度;评价最低的是社会法,差评比例达62.5%,可理解为尚有许多领域不完备。相对而言,刑法、诉讼与非诉讼程序法、民商法的完备性得到较高评价(好评+中评占比分别是95.1%、86.7%、83%),经济法、宪法和宪法性法律、行政法的完备性处于中等水平(好评+中评占比分别是75.4%、63.8%、62.9%),社会法则在完备性方面仍有较大提升空间。

   综合分析上述问卷数据,可以发现:公众、执业者、专家对法律体系完备性评分依次是71.6、70.8、73.0,平均得分为71.8。具体到好、中、差评比例情况,公众、执业者、专家对法律体系完备性的好评占比分别是38.9%、45.3%、35.2%,其中公众与法学专家对法律体系完备性的好评率相对接近,法律执业者的正面评价则明显要高于前两者。公众和专家的差评占比分别是25.8%和27.9%,说明无论是从老百姓的日常感受还是从法学专家的专业视角来看,我国现有的法律体系都有相当的完善空间。

   (二)立法机制完善性

   这个指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立改废释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项:立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度;是否能随着社会关系的变化而适时变化。

   针对公众的问题是:“社会形势变化很快,法律法规的制定和修改总是赶不上趟。”各选项中,“完全不存在”赋值90,“不太突出”赋值80,“一般”赋值70,“比较突出”赋值60,“非常突出”赋值50;针对执业者和专家提出了类似但稍微学理化的题目:“法律的立改废释跟不上社会变化。”各选项中,“非常突出”赋值50,“比较突出”赋值60,“存在这种问题”赋值70,“不明显”赋值80,“不存在”赋值90。

   从调查结果来看,公众、执业者、专家对立法机制完善性的评分依次是69.4、65.1、64.0,相较于对法律体系完备性的评价,各方主体对我国立法机制完善性的总体评价较差(平均得分为66.2),可见法律的立改废释跟不上社会变化的症结性问题比较突出。分主体来看,公众、执业者、专家对立法机制完备性的好评占比仅分别为29.5%、9.2%、6.1%,这其中公众评价相对较高,很可能同他们对立法体制机制有距离、不太熟悉有关;执业者与法学专家对立法机制完备性的评价相近,两者的差评占比分别是46.6%和51.0%。他们给出高差评的可能原因在于:许多法律法规不能与时俱进地进行立改废释工作,该具体精细的却偏于原则抽象,该科学专业的却偏于笼统粗疏,该简便易行的却成本高昂难以施行,立法质量不高,致使相关法律主体特别是法官、检察官、警察、律师等执业者缺乏有效的规范指引,有法难依、无所适从。对此法学专家给出高于50%的差评,进一步说明我国立法权运行的制度安排未能全面反映客观规律和人民意愿,亟需推进以提高立法质量为核心的改革进程。

当前,完善我国立法机制应着力推进以下几项工作:一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节,建立立法项目征集和论证机制,在充分论证必要性和可行性的基础上,科学确定立法项目,提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制,对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求,建立健全科学合理的法案起草工作机制。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国社会科学》2017年第12期
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