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涂龙力:“十三五”时期应当完成房地产税的立法程序

更新时间:2018-01-07 22:34:14
作者: 涂龙力  

三、开征房地产税的基本原则

  

   十八大明确提出了现代税收制度改革的总目标、总原则是“结构优化、社会公平”。十九大也重申以供给侧结构性改革为主线,在发展中保障和改善民生,让全体人民住有所居。

   房地产税结构优化包括二层涵义:第一,房地产的税费结构优化。目前在涉及房地产建设、交易、持有三个环节的税收和各种收费的比重大致是45:55,应当改变这一结构。优化税费结构有两种基本途径:一是费改税,即将具有税收性质的收费改成房地产税。二是减费或取消不合理的行政性收费。优化税费结构的最终目的是改变目前费大于税的结构。第二,房地产三个环节的税负结构优化。目前房地产税三个环节的税负比重大致是35:55:10,显然持有环节税负比重过低是引发投机性炒房的原因之一。十九大提出的房子是用来住的,不是用来炒的的定位,决定了房地产税立法时要调整这一税负结构,肖捷部长在解读十九大报告相关内容时就明确指出,适当减少建设、交易两个环节的税负,为增加持有环节税负提供空间。

   房地产税的社会公平包括三层涵义:第一,多占资源多交税。马克思的绝对地租理论告诉我们,根据占有土地资源多寡上交的地租是绝对地租,绝对地租是普遍存在的一种土地所有权收益。第二,占好资源多交税。马克思的极差地租理论告诉我们,根据占有土地资源的质量包括肥沃程度、地理交通位置等优越条件上交的地租是极差地租,极差地租是在绝对地租基础上因土地资源质量条件优越的增加额,所以,极差地租要根据土地资源价值评估后才能确定。无论绝对地租还是极差地租都是土地资源使有权让渡时的一种补偿,即土地使用权与地租的交换。第三,民生自住房免纳税。现行《房产税暂行条例》第五条(税收优惠)第四款规定,个人所有非营业用的房产免纳房产税。由于该条例是30年前出台的,目前的住房制度、房地产市场、民众的收入水平等情况与30年前不可同日而语,因此,对该项优惠条款肯定会作调整,由于中国地域广阔,各地区差异较大,全国人大常委会应当会授权各地自行调整。

   财税法学界有学者认为量能课税应当是房地产税的基本原则之一,作者并不反对。但量能中的“能”如何“量”是关键,用一地平均职工收入总额与一地区平均房价?还是其他可操作性的指标来“量能”?这是必须解决的技术问题。

  

   四、 房地产税立法与改革的路线图与时间表

  

   房地产税涉及面广、触动各方利益格局调整的神经,各种利益主体的诉求与立法与改革的宗旨存在一定差异、个别问题差异还较大,达成共识尚需时日。因此,房地产税的立法与改革不可能一步到位,应当先易后难,分步推进。肖捷部长在十九大报告辅导读本中提出的立法先行、充分授权、分步推进的部署释放了房地产税立法与改革的重要信息。

   (一)立法先行。这是十八届三中、四中全会确定的改革与立法关系原则即重大改革于法有据的具体落实,也是税收法定原则的具体体现。立法先行意味着立法前不能开征房地产税。2011年沪渝两市推行的房产税改革,是在没有启动修订现行《房产税暂行条例》程序的前提下施行的,因此,财税法学界普遍认为有悖税收法定原则。立法先行正是落实十八届三中全会明确提出的“加快房地产税立法并适时推进改革”的重要举措,是落实法定原则、处理立法与改革关系的典范。

   (二)充分授权。《立法法》明确规定,税收基本制度只能制定法律,当制定法律的条件不成熟时可先行授权国务院制定行政法规,这就是所谓的“授权立法”,但这种授权仅限于国务院。十八届三中全会指出,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理,房地产税就是这种经济社会事项。另外,2016年总理在《政府工作报告》中也明确指出应当赋予省级地方政府适当税政管理权(税政管理权包括税收立法权、税收收入分配权和税收管辖权)。显然,《立法法》仅限于授权国务院是不充分的,应当追加授予省人大常委会制定房地产税实施细则的权限。几年前,作者曾提出“一立两授”的观点,“一立”指成熟的、达成共识的基本制度事项由全国人大立法;“两授”指未成熟的、尚未达成共识的基本制度事项授权国务院制定行政法规,其他事项直接授权省级人大制定地方行政法规。

   充分授权应当至少包括授权国务院制定行政法规和授权省人大常委会制定地方性行政法规两项基本授权,只有这样,才能加快房地产税立法且推进改革进程。

   (三)分步推进。如前所述,房地产税立法与改革是一项系统工程,涉及面广、涉及问题复杂应当分步推进。分步推进至少应当包括以下三层含义:

   第一、改革与立法分步推进。习近平总书记提出改革要“蹄急步稳”。按着十八大以来中央有关财税体制改革路线图与时间表的部署,建立现代房地产税制应当分三步推进:第一步,“十三五”末期应当完成房地产税基本制度事项的立法程序(2020年前)。立法程序一般包括列入立法规划、起草草案、公开征求修改意见并修订、提请审议(一般重大立法事项要经三审)、代表表决通过、主席签署发布施行令等基本立法程序,房地产税立法目前止步于起草草案程序阶段,距肖捷部长提出的力争在2019年完成立法程序所剩时间不多。我们认为,对有争议的重大立法事项不能久拖不决,可委托由专家、社会中介等组成第三方,抓紧推进落实落地。第二步,二十大前完成试点并且做好全面施行前的准备工作(2022年前)。有人说,2003年以后已陆续在十几个城市进行了物业税的“空转”试点,所以房地产税立法后不必再试点直接全面施行。我们认为,此“房地产税”非彼“物业税”,此“房地产税实际试点”也非彼“物业税空转试点”,利用2年左右时间实际试点而不是空转试点是必不可少的环节,这是房地产税的复杂性决定的。第三步,“十四五”未期在试点和完善基础上,全面施行房地产税制(2024年),同时深入进行土地制度的改革。第四步,2025年启动房地产税与土地所有制度的联动改革,基本建立现代房地产税制度。现代房地产制度是现代房产税制和土地税制的高度融合,如何实行土地单一所有制即取消国有和集体所有二元制为单一社会所有制是现代土地制度改革的方向。目前国家正在进行的“土地确权”“同地同权”“宅基地流转”等一系列农村土地制度的深化改革,其性质是单一土地社会所有制改革的初始阶段即并轨阶段。单一土地社会所有制实现之时,才是真正现代房地产税建成之日。

   第二、房地产税征税范围分步推进。首先,先城镇后农村。在未实现城镇化前的农村暂不征收,在经济发达地区特别是乡镇企业发达的地区,由于城乡差别已基本消除,可先行对农村进行房地产税的征收试点。其次,在城镇,对工商业房地产和个人住房先行全面征收,对其他房地产逐步试点,成熟一类开征一类。最后、对纳入征收范围的增量全面施行,对纳入征收范围的存量区别施行。对存量是否开征房地产税一直是争议较大的话题,沪渝两市的试点已为这一话题提供了借鉴与答案:一是应当对存量空置房全面征收(有人称为房产空置税);二是应当对存量豪华住宅(标准各省自定)、别墅等全面征收;三是应当对自住房免予征收。至于除以上三类的其他房地产,为尽快立法和减少争议,应当求大同存小异留待以后去逐步解决。

   第三、房地产税税负分步推进。十八届三中全会明确提出了逐步提高直接税比重这一税制结构优化的量化原则,显然,从房地产税占税收比重上看,是增量改革即房地产税税负总量是会增加的;从房地产税改革的过程看,税负总量的增加又是一个逐步提高的过程;从房地产税优惠上看,房地产税税负是结构性增加的,即有的增加(豪华房及别墅、投机性炒房等)有的不增(自住民生房)。所以,房地产税立法与改革第一步应当是调整税负结构,即减少开发建设和交易两个环节的税负,增加持有环节的税负,至于增减幅度要经过测算才能确定。一般来说,存在两种选择:一是税负后移,总量不变;二是税负后移,总量逐步增加。税负后移幅度和总量逐步增加幅度由地方人大依法根据本地实际情况自行确定。

  

五、美减税方案不会影响中国房地产税改革

  

   美大幅减税方案对中国税制改革可能会产生正负双重影响,对房地产税制改革的影响也不例外。

   首先,美税改的负面影响在于会不同程度的干拢中国正在进行的深化税制改革。近年来宏观税负高低之争一直未断,这已经对税改产生了一定的影响,美大幅减税方案势必迎合国内一些人不顾世情国情盲目跟风要求大幅降低税负的诉求。其实这是一种误解,由于中美两国税制结构不同,中国根本没必要、也学不了美国。中美税制结构不同表现在:美国是以直接税为主(90:10)的结构;中国是以间接税为主(70:30)的结构。因此,中美两国减税的方向与力度了不同:美国以减直接税为主;中国以减间接税为主。另外,中美两国政府收入结构不同从而企业负担结构也不同:美以税收收入为主占90%,所以企业负担重在税;中国税与非税几乎平分秋色,所以总理讲企业负担重在非税,特别是制度性交易成本。弄清了中美两国不同的国情,就不应该盲目跟风,自乱阵脚,况且美国税改也存有许多不确定性因素,其效果也有待进一步观察。

   其次,美税改方案的正面影响在于会对中国税制改革产生倒逼的积极效应。十八大以来确定的深化财税体制改革方案至今尚未全部到位,有的尚未推出需大力突破推进,有的尚未落地需大力深化改革。美国税改势必倒逼中国的税制改革,倒逼中国抓住外部压力这一机遇,形成改革共识,完成十九大再次提出的完善地方税体系这一深化税制改革的历史任务,建立现代财政制度。

   习近平总书记要求,已经启动的改革要抓紧落实落地,尚未启动的改革要抓紧突破推进。“落地”和“突破”的要求同样适于房地产税的立法与改革:落地,就是抓紧出台房地产税法草案,不能再久拖不决、秘而不宣,拖累完善地方税体系的改革进程;突破,就是要冲破权贵利益阶层的藩篱,坚决执行“房子是用来住的,不是用来炒”的改革定位,确保2020前完成房地产税的立法程序。

   (作者:涂龙力 中国税务学会学术委员会研究部)

  

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:宏观之窗
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