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燕继荣:社会变迁与社会治理

——社会治理的理论解释

更新时间:2017-12-26 22:38:15
作者: 燕继荣 (进入专栏)  
二是防治“公害事务”的发生。促进“公益事业”的核心问题在于如何形成激励机制,把各种社会力量组织和动员起来,打破“集体行动逻辑”( logic ofcollective action) ,让各种行为主体形成正向的社会合力。治理“公害事务”的关键是如何建立和落实责任制度,以便防止失范行为的发生并保证失范行为发生后能够被及时发现和惩治,使之得到及时矫正,防止“破窗效应”。

   谈到社会“公益性事务”,通常一种想当然的假设认为,生活在共同体中的人们,会形成共同利益,并为实现这个共同利益而采取集体行动。譬如,住在同一宿舍楼的人们,如果看到楼灯坏了,会主动更换灯泡; 同一社区的居民会保持环境卫生,甚至主动清理垃圾;持有同一公司股票的股民,会齐心协力扶持股票的价格; 消费者会组织起来与售卖伪劣产品的商家做斗争; 同一国家的国民会支持本国货币的坚挺; 全世界无产者会联合起来反对资本家的剥削……然而,很不幸的是,社会生活中常见的现象是,要么总是有人自图便利,自行采取有利于自己的行动; 要么等候别人行动,自我采取“搭便车”的机会主义行动。这种所谓“理性人”的公共选择,其结果使公共利益受到损害,让本应得到改善的事务难有改善。这是公共管理普遍的历史难题。早期有古典政治学代表人物亚里士多德的分析: “凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀自己的所有,而忽视公共的事物。对公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物”。现在有制度主义政治学的经典论述: “除非一个集团中人数很少,或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益”。从这些分析和论述中可以得出的基本结论是,理性人+ 自由选择 = 公共危机; 因此,克服公共危机的出路只有两条,要么改变“理性人”,使其变成“非理性人”; 要么改变选择条件,使“理性人”不能自由选择。现实生活中,克服“集体行动困境”也确实形成了两条思路: 一是通过诸如宗教信仰、意识形态、文化建设等理想信念教育,改造“理性人”,使人们在主观上放弃自利行为; 二是通过引入制度和政策强制,禁止“理性人”自由选择,使人们在客观上不能采取有损于公共利益的自利行为。由此观察,社会治理的核心也无非两条,第一,通过强化社会网络联系,增强社会“黏合剂”和社会纽带作用,强化社会归属感和社会认同感,提升社会凝聚力,促进社会互利互助的公益事业发展。第二,通过严格的禁止性制度和政策,改变“理性人”的公共选择,杜绝社会成员损害社会利益的自利行为; 通过明确的激励性制度和政策,促进社会成员采取有利于社会利益的行动,打破公益事业“集体行动的困境”。

   对于“公害性事务”而言,治理的关键是及时矫正失范行为。管理学中的“破窗效应”表明,个别人一时的失范行为得不到及时制止,会演化成为普遍效仿的社会失范行为,进而导致严重的管理危机。中国城市生活中私搭乱建、摊贩占道、黑车运营、乱倒垃圾、插队抢先、行人横穿马路、车辆违规停放、马路随意“开膛”而不能及时复原等现象和问题,都与“破窗”没有被有效地及时发现、及时惩治和矫正有关。防止“破窗”并及时维修“破窗”要求建立及时发现并制止失范行为的制度和机制。

   此外,以“公益”化“公害”也是社会治理的基本原理。良好的社会环境和社会风气、良好的社会制度和社会秩序、良好的行为典范和社会善业,不仅激发人们的善心,并有助于将善心转化为善业,而且会抑制和消减人们恶行的冲动,化解和克服公害性事务。

  

三、协同治理的意义

  

   社会生活一旦遇到麻烦,哪怕稍有不满,责任自然会被首先归到政府头上,而强化政府管理和政府服务通常是人们反思和检讨的结果。从中国的实践经验来看,如何加强政府管理、改善政府服务,这一直是改革的核心议题。围绕这个议题,政府从功能完善、结构调整、人员配备、物质激励、文化建设等各个方面使尽招数。稍加留意便会发现,所有这些改革尝试和努力,都在不断强化政府能力,结果,政府一方面越来越庞大,越来越强势,资源越来越集中,包办主义和全能主义特征越来越明显; 但另一方面,面对不断释放的社会需求和不断变化的社会事务,政府又总是处于能力不足、应接不暇的状态。常见的情况是: 公共事务管理,现有的编制人手不够,不得不想尽办法编外补充; 社会安全治理,警察不够招协警,协警不够搞城管,城管不足再组织“朝阳群众”“海淀大妈”。政府终日处于应急状态,不断扩充人手,还要“五加二白加黑”地加班加点。即便如此,民众依然不买账不满意不感谢。这就产生一个问题: 旨在强化政府管理和服务的改革思路是否有值得检讨的地方? 如何为政府解套? 有没有跳出政府圈子而改善政府管理和服务绩效的办法?

   在传统的理论资源中,社会自治理论( 如社会主义和共产主义自治学说) 、社会建设理论( 如社区建设、社团建设等理论) 、社会资本理论( 社会组织、社会联系、社会信任、社会规范、社会参与)支持了社会的自我管理和自我服务的主张。自由主义式的国家与社会关系理论将政府设定为“必要的恶”,支持了“小政府—大社会”的观点,也为“社会自理”提供了论证。在协作主义式的国家与社会关系理论基础上兴起并 广 为 传 播的 治 理 理 论 ( governance theory ) ,在 坚持“无 政府 的 治 理”( governance without government) 的同时,探索“自主治理”“多主体治理”的不同形式,为“协同治理”提供了理论论证。 毫无疑问,这些理论都为跳出政府治理来寻求改善政府管理和政府服务绩效提供了思路。所有这些研究文献直接或间接地告诉我们: 第一,实现社会自我管理( 即社会自理和社会自治) 是为政府解套的好办法; 第二,即使固守政府不可退却的立场,主张在政府主导之下,实现社会参与基础上的协同治理也是不错的改进方案。

   因此,社会治理定义的另一个重要解释维度就是治理主体的多元化,它的基本精神可以简约化为:政府管理 + 社会自理 = 协同治理。进一步的说明是,第一,社会治理的理想状态和有效模式是实现社会的协同治理,即多元社会主体共同参与社会事务和社会问题的解决,实现共管共治; 第二,经济发展与社会治理从来是国家发展的双重任务,而有效的社会治理也必须发挥政府机制和社会机制的双重作用,做到“两手并重”,实现两种机制各司其职,互相配合。

   从政府管理到公共治理或协同治理( from government to governance) ,这是新公共管理理论提出的标志性口号,该口号表明了公共治理或协同治理是一种方向性的目标。实际上,治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统,治理概念本身就具有多主体参与、协同治理、共管共治的含义,体现了公共事务公共管理的精神。治理主体的多元化要求把社会( 无论是团体还是个人) 从管理对象变为管理主体。

   如果按照政府与社会的关系将社会治理分为政府行政导向型和社会自治导向型两种理论模型,那么,协同治理导向型就是二者结合的最优模型。从理论上讲,社会当以“善治”为目标,而“善治”取决于两个方面的工作配合,即良好的政府管理和良好的社会自理。“政府管理”通过政府决策和行为体现政府对于社会事务的管理( management) 和控制( control) ,属于“国家法治”的范畴,反映了政府的施政能力( governability) 和水平。“社会自理”通过社会集体决策( collectivedecision) 和集体行动( collective action)体现社会的自我协调和自我管理( social self-government) ,属于“社会自治”的范畴,反映了社会的自组织和自管理能力与水平。可以说,社会治理的理想状态,就是良好的政府管理与良好的社会自理相辅相成。

   要实现从政府管理走向协同治理的理念,还必须确立三个命题:

   第一,治理绩效取决于制度供给。世界上 190 多个国家,有的治理得比较好,有的治理得不太好,还有的治理得很不好。为什么会有治理绩效的差别? 政治学有关国家兴衰历史的研究显示,国家治理水平是国家兴衰的决定性因素和度量指标。例如,历史制度主义者就认为,国家的兴盛很大程度上取决于国家财富的增加,而国家财富的增加则取决于经济的增长; 经济增长来自于“有效率的经济组织”,而“有效率的经济组织”必须满足这样的条件,即在制度安排上能够提供一种激励,“将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动”。因此,“使社会收益率和私人收益率近乎相等”的机制安排( 如产权制度) ,是一国经济繁荣的制度保障,也是西方资本主义国家兴起的根本原因。在历史制度主义者的眼里,产权制度是一个国家治理绩效的关键要素。此外,分利集团也会对国家的治理水平产生重要影响。大量分利集团和分利联盟的存在,是西方历史上许多强国衰落的重要原因②。所以,能否有效限制分利集团的行为和影响,是一国经济兴衰的关键。为了经济社会发展,必须保证制度供给能够有效限制既得利益集团的影响,而分权制度正是维持西方发达国家治理水平、避免寻租无穷蔓延的重要砝码。这些研究给出了这样的结论: 产权制度供给促进了国家的经济繁荣,进而保障了国家能力的提升; 分权制度供给避免了腐败和寻租,从而维持了国家治理的较高水准。由此可见,制度供给状况深刻影响着治理水平的高低。

   第二,政府并非制度的唯一供给者。制度是社会生活的保障,也是社会秩序的来源。一个国家的社会秩序如何,不仅与初始的制度结构安排有关( 如表 3 所示) ,而且与之后的制度弹性( 制度包容性、可调试性、创新性) 也高度相关。

  

制度形成和变革的路径是多种多样的,政治学意义上的制度供给主要关心两个方面的问题: 一是制度创设和变革由谁来提供,才能更好地保证基本的社会秩序; 二是什么样的制度可以使不同的个人和利益团体按照既定规则行事,避免社会陷入无序状态; 什么样的制度规则和程序可以成为解决冲突、化解矛盾的有效手段。

   简单地说,管理就是定规矩、定规则并实施和执行规矩和规则。政府是一个国家最主要的管理者,因此,制度供给( 定规矩和规则) 是政府( 管理者) 的主要责任和任务。但是,必须明确,政府( 管理者)并不是制度的唯一供给者。在许多情况下,社会组织和团体作为社会参与者,它们所提供的制度供给( 特别是在基层社会管理和公共服务供给方面) ,可能比政府所能提供的制度供给更加有效。

这也就是说,制度供给应当打破一元供给的格局。在政府管控模式下,一方面,制度供给一元化———政府大包大揽,几乎成为制度供给的唯一主体; 另一方面,制度选择一元化———通过政府来实现国家治理成为避免冲突、维持共同体的主要甚至唯一手段,结果经常导致政府成为社会矛盾的焦点。与此对应,在社会治理模式下,制度供给应当呈现非一元化特点。首先,政府不再是制度来源的唯一主体。社会力量的崛起,为制度供给提供了新的来源; 社区、社团、社企、社工等社会力量和组织形式的出现和壮大,为社会秩序提供了有效保障; 社会资本对公共产品供给的介入,为社会发展和政治稳定提供了新鲜血液,使得国家—社会关系突破了传统的政治经济结构框架,激发出更多的经济活力与社会创造力。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人
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