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朱芒:从社会运动口号到法律制度概念——日本的"社区营造"概念

更新时间:2017-12-22 23:36:28
作者: 朱芒  
较之法律的明确更为广泛。③具体内容表现的是居民为主体的活动,即使在官方主导的活动方面,居民通常也积极地以一定的形式深度参与其中。

   (二)"社区营造"概念的结构特征

   上述部分提到,"社区营造"概念是针对当时 "城市规划"体制所提出的,即在针对国家主导、官僚主导的官本位城市规划而兴起的居民或市民的对抗运动之中产生的概念,因此,"社区营造"概念自始就具有作为"城市规划"对抗概念的属性。

   从构词方式上看,"社区营造"的概念中,"社区"对应的是"城市","营造"对应的是"规划"。概念的提出者之所以用"社区"对抗"城市",与城市规划中究竟应该将重点放在何处的基本问题息息相关。在城市规划方面,至此为止,日本的城市规划的中心一直是以城市基础设施建设作为硬件的公共设施。城市的基础设施构成了城市的骨架,这也就决定了城市规划是将城市整体作为观察的着眼点,从而也就欠缺了对于建设和改善一个个具体的居住小区的关注,或者即使关注但在顺序中也处于细枝末节的后位。

   但是,"社区营造"运动的人们指出,城市中重要的并非只有作为硬件的公共设施,更为重要的应该是居于软件地位的内容。这就是属于由城市的每一个具体的居民所形成的"地域社会"和"共同体"。活生生地居住于其中的每一个居民的生活,以及由此构成的人际关系和地域社会才是城市的本质性的内容。因此,这些主张认为城市,是应该以由内容为本位而构成,而此内容,恰恰不是由公共设施建构的"城市",而是由内容支撑的"社区"。

   与此相同,针对"规划"所形成的对置性概念是"营造"。"营造"这一对置性概念的出现,与城市规划的主体究竟应该是谁这个本质性问题紧密相关。如上所述,日本的城市规划基本上表现为自上而下的纵向体系,其主体是居于上位的官僚机关。历史上一直是由国家或中央政府掌握着规划的大权。尽管现在规划的权限正逐步少量地下放至地方公共团体的市村町,但在主干权限方面基本维持着原状,城市规划依然是由国家主导,即还是由官僚掌握着规划的主导大权。因此,"规划"所表现出的是一种彻头彻尾贯穿着官僚支配意味的概念。

   由此,与此相对的"营造"概念,则表现了地方公共团体以及居住于其中的居民通过自我决定的方式,决定自身所处社区的应有状态和制造方式。这是与城市规划中的"规划"最为根本的差异所在。"社区营造"的主张认为,社区原本就不应该是从国家的层面接受规划或者指导,也非在缺乏公众参与环境中仅地方公共团体就能够作出的规划,而是应该由地方公共团体和居民一同协力,亲手制造和经营而成。"社区营造"主张强调,这才是所谓城市规划应有的本意。

   在"社区营造"社会运动的作用下,"社区营造"概念在社会中影响力的不断扩大,其成果并且在相当大的程度上也影响了国家的意识。尤其是在官方主导的城市规划原有的施行路径受阻的情况下,政府以及官僚也开始有意识地使用和推行"社区营造"概念,利用该概念在表现方式上的柔软性,将原有的一些制度内容也纳入其使用方式之中,制造出两者属于同类概念的现象。例如,原建设省编订的《建设白皮书》和国土交通省编订的《国土交通白皮书》中,也开始滥用"社区营造"的词汇,不仅如此,在后来还有意识地制造和使用"国土营造""道路营造"和"社区营造"等概念来替代原本的国土开发、高速道路建设和城市开发的概念。在小泉内阁时代,甚至出现了政府在"全球化时代的社区营造"的题目之下,推行的却是大城市中心部,尤其是东京都中心部商务区(CBD)的再开发和城市更新项目。这些做法,一方面国家和政府在立法等活动时,通过接受这一概念的表述而同时也一定程度上接受了其对制度建设的要求,如后述部分提到的现今法律制度中对地方主体和市民或居民参与的吸收,但另一方面,无疑在一定程度上导致了当前"社区营造"概念的复杂化、空洞化和模糊化。

   但无论如何,在认识"社区营造"概念时,无论是了解与此相关的社会运动,还是此后受其影响发展而来的法律制度,其所具有的最基本的要素都在于"公众参与(居民参与)""居民主体"。有学者对此总结道(田村明,1987:121-122):

   "社区"具有市民或居民共有的属性,意味着其属于可以充分地共同使用的场所的总称。"社区营造"便意味着市民或居民在共同的场合从事共同的营造活动。这里所谓的共同的场合是指共同的空间、共同的设施、共同的系统、共同的服务、共同的活动和共同的文化的总称。制作和运行该共同的场合便是"社区营造"的目标,其活动需要这样的基本理念:①整体的理念:社区不是零碎状的存在,而是一个整体。②系统的理念:社区是由复杂要素相互有机结合组成的关系。③共有环境的理念:社区是市民或居民共有的空间和环境。④市民共用、共有的理念:社区的存在目的不是为了特定个人,而是为了全体市民或居民能够使用社区,为了公共利益。⑤市民共存共生的理念:社区是相互间拥有矛盾,但相互间承认差异的多数人的生活场合。⑥市民协作和共担责任的理念:社区并非只有一个人的力量,而是通过市民或居民的共同作业共担责任的方式予以建设的场合。⑦市民共感和共爱的理念:社区是市民或居民具有共同的骄傲和爱情的场合。⑧相互交流的理念:社区不仅是市民或居民相互之间,更是与其他的人包括外国人进行交流的场合。⑨内发性的理念:社区并非因外在的强制力,而是市民或居民、公共团体基于自发的设想和行动,自身为主力制造的场合。而这些基本理念的基础在于六个方面的基本思想。这就是:①人类环境的思想。②市民或居民自治的思想。③综合性主体的思想。④地域个性确立的思想。⑤持续创造性的思想。⑥实践的思想。

  

三、"社区营造"概念对法律制度的影响


   上述的"社区营造"社会运动最终也影响了"城市规划"法律制度原本的内在结构。在土地利用、空间利用、基础设施建设和管理、街道和景观以及居住环境等方面的维护和形成等领域中,如今多少能够看到 "社区营造"要素已经在一定程度上被吸收,并成为新的制度内容(生田长人,2010:239-240)。

   (一)地方公共团体的层面

   最早受到"社区营造"影响的是地方公共团体4层面的法律制度。

   如上所述,在大规模的土地开发活动的初期,国家层面的法律法规制度中并没有可以适用于市民或居民参与到城市土地的开发活动中去的具体制度,因而相应地域特有的需求则基本无法获得制度上的支持,或者寻找到问题解决途径。与此同时,对于地方的市民或居民而言,即使他们拥有了参与地方事务乃至主体的理念,但由于经验不够或能力不足等原因,即使参与了也难以取得实际的效果。因此,改变由上至下城市规划制度,以实现"社区营造"第一步的,首先表现为地方公共团体的行动,而非市民或居民的直接行动。最初,地方公共团体以市民或居民代行者的身份,以行政指导的方式创设了一系列"法令之外的手段"5。这些手段是通过设置与开发商合作的途径,在事实上达到规范相关开发活动中各方关系的目的。这些"法令之外的手段"中最为典型的是"指导纲要行政"的方式。此后,随着制度建设的深入,地方公共团体进而通过地方性立法,以制定条例的方式建立起正式的"社区营造"法律制度。

   1.作为"法令之外的手段"的指导纲要

   指导纲要的行政形式出现于20世纪70年代,最初是地方公共团体希望以合作的方式,向从事住宅地开发的开发商表达当地的地方性意向,建议其接受这些意向。这类意向并不具有法律上的效力,是地方公共团体的市町村采用的一种具有"自卫"属性的行政活动方式。因为在日本的法律体系中,国家法律的效力绝对优先于地方性法规,而能够在地方性法规即以条例的方式对开发行为行使控制权的,只有都道府县,而市村町则基本上不拥有相应的权限,这也就导致相应的市村町这样的地方公共团体采用不具有权力属性的行政指导的方式。

   概括而言,指导纲要中地方公共团体会对相应开发商会设置如下的内容:①地方共同团体与之达成事前协议--协议条款;②要求与周边居民进行事前沟通--同意条款;③要求建设高于法定标准的公共设施(如道路宽幅、确保公园绿地等等)--负担条款;④分担因开发所发生的必要费用--负担条款(如教育设施建设费等);⑤不答应要求时的措施--制裁条款。

   从指导纲要的这些内容中可看到,第②项则提出了需要对应居民在"社区营造"方面的需求,进行事前沟通的事项。对于针对开发活动基本上不拥有法定规制权的市村町地方公共团体而言,采用这种控制方法,是市村町站在地方总体利益代表的地位所能够作出的最大选择。其所依靠的,不是法律的强制力,而是利用了开发商以及相关的项目建设者的心态。开发商等人会害怕将来与地方公共团体或者当地居民相处时,可能受到不利对待或者难以建立和维持良好关系。可见,指导纲要依靠的不是法律制度,而是事实上的强制力。这些事实上的强制力表现为,如开发商等人不服从纲要指导,那么,地方公共团体会随之采用公布其姓名、拒绝提供自来水以及不允许使用下水道等方式,作出事实上的惩罚。

   这里,从指导纲要所涉及的关系来看,"社区营造"原本应该体现的市民或居民的主体性,在其中并没有得到实现。在市民或居民、地方共同团体和开发商等建设从事者三者关系之间,实际上的利益调整是发生在后二者之间。如上面所指出的那样,指导纲要实际上是由地方共同团体代行了市民或居民的主体地位。

   当然,就法律制度层面而言,由于指导纲要虽然具有的事实上的强制力但欠缺法律制度体系之内的根据,因此,这种现象本身会实质性地导致发生法治主义空洞化的危险。为了在制度上消除这种后果,日本最高法院的相关判例6以及1994年的《行政程序法》(室井力,芝池义一,浜川清,2009:217-251)对行政指导设定了当事人自愿服从的规定。

   2."社区营造"条例

   在地方公共团体能够行使立法权的范围之内,自20世纪70年代开始出现被称之为"社区营造条例"的地方性法规。出于应对诸如在建成区建设高层公寓而引发居住环境纠纷等问题的需要,自20世纪80年代后期起,一些较为发达的地方公共团体为了实现当地自身特有的建设目标,开始在条例中设置超越了国家法律设置的范围或强度的环境规制义务,由此形成了与此前的地方性法规在内容上不同的"社区营造条例"。

   在此之前,社会反对运动的起因往往在于不满业已发布的具体建筑规划或开发规划,即这些城市规划发布生效在先,在编制程序中,当地市民或居民基本无法依靠法定制度获得事前的参与机会。随着这里社会运动事件的增多,相应的地方立法者开始形成了两个重要的认识。其一,在具体且合法的建筑规划或开发规划编制完成之前,必须就该地区范围之内将来土地利用的具体设想形成共识;其二,更进一步而言,还需要在此基础上设置就此土地利用设想达成共识的过程性制度。总之,在具体的规划编制完成之前的阶段,就必须事前制作出能够反映当地市民或居民意向的基准或规划。这些基准或规划通过参与到相应规划的编制过程中,与土地开发者和地方共同团体一同解决相关的城市发展问题。

   无疑,具有上述特征的"社区营造条例"改变了指导纲要只能规范行使行政权的地方公共团体和民间开发商之间的关系,进而在法律制度中将作为第三者的市民或居民也作为当事人,纳入法律关系之中,由此原本只有地方公共团体与开发商的两者关系变成了三者关系。

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本文责编:陈冬冬
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