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刘行:涉法行政信访诉讼化与行政审判职能定位

更新时间:2017-12-07 00:23:55
作者: 刘行  
公民就不可能只有权利而没有义务,特别是在信访法治化改革的转型时期,更要贯彻权利义务相一致的法治基本原则,既要充分保障过去信访当事人依法提起行政诉讼的权利,也要经由行政诉讼引导公民、法人或其他组织依法、理性、诚信行使诉讼权利,权利义务的平衡才是改革追求的目标。

   新修订的行政诉讼法的最大亮点和看点,是全面强化了对相对人合法权益和诉权的保障力度,有诉必理、有案必立。但是,在实践中,也出现了一些值得注意的问题,就是公民权利意识特别是诉讼意识持续高涨,但也发现有些当事人权利特别是诉权行使理性不足的问题,在个别领域还较为突出。最高人民法院早已注意到这个问题,曾在新修订的行政诉讼法实施不久就明确指出,“实践中,一些当事人不能依法正确行使诉讼权利……有的出于各种不正当的目的,利用我国行政诉讼制度特别是登记立案制度门槛较低等机会,滥用诉权甚至恶意起诉;还有的不听劝告无理缠讼等现象也时有发生。这些行为和现象反映出,一些当事人的法治意识薄弱、诉讼行为不够理性。”[12]最高人民法院相继通过裁判说理的方式明确了诉的利益、诉的必要性等规则,以此有效引导当事人诉权在理性、法制轨道上行使。总体上而言,目前行政审判对原告权利的保障有所强化,但在有些事关原告重大切身利益的个别领域,保障效果还有许多亟待加强的地方,原告诉权已得到根本性的有效保障,对原告诉权理性行使的引导和规制也有所重视,但离“权利义务相一致”的法治要求还有许多工作要做。

   (二)规制滥诉行为是保障当事人诉权的题中应有之义

   相当长一段时期以来,滥诉离行政诉讼的距离比较远。在人们的脑海中,行政诉讼似乎只存在诉权保障不足问题,而不可能存在滥诉的问题。但是,随着立案登记制度的落地,信访诉讼化改革的推进,尤其是信息公开、举报投诉、行政复议等起诉门槛较低的行政领域“蓬勃兴起”,当事人不当行使诉权、不理性行使诉权乃至滥用诉权的问题,越来越走进行政诉讼的视野。当然,“《行政诉讼法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保护行政相对人的诉权,尤其是起诉权,为了与立法的大方向相吻合,不仅仅在行政滥诉的认定上要慎之又慎,在行政滥诉的规制上也要注意与权利保护的平衡。”[13]

   其实,在本质上,行政诉讼最注重保障权利尤其是诉权,行政诉权最容易受各种因素干扰和侵害,实践证明行政诉权保障之路也并不平坦。但随着近年来以信息公开为代表的“口袋”案件暴涨,加之新修订的行政诉讼法进一步降低诉讼门槛,法院行政案件数量飚升的同时,法官们也发现,每年处理的案件中,或许被告有许多行政机关,但许多案件的原告往往是同一个人或某几个人,案由也不外乎信息公开、行政复议等方面,甚至一个人短时间内动辄提起成千上万件信息公开申请,且不论行政机关如何答复都提起复议或诉讼,这类案例并不鲜见。[14]由此,滥诉便自然成为涉法行政信访诉讼化改革后行政诉讼挥之不去的阴影。这一问题在2015年迎来了关注和讨论的高潮。2015年第11期《最高人民法院公报》刊载了“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”,该案判决书认为原告提起的诉讼“明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信,违背了诉权行使的必要性”,“属于典型的滥用诉权”。

   由于缺乏法律上的标准和制度上的支撑,行政滥诉的引入引起广泛讨论和争议不可避免,而且在当下相对人权利保障仍需发力的背景下,需要关注滥诉的情形,并采取措施予以规制,但也必须厘清引入滥诉的目的与价值所在,不然极易误入歧途。一方面,从总体判断而言,目前行政诉讼中,滥诉问题不是主流,更不是主要矛盾,首当其冲的仍是着力解决权利保障不足问题,特别是在新类型案件受理和审理方面,诉权保障尤其需要加大力度,而且,深层次的诉权保障即获得公正裁判的权利保障在一定程度上仍较为薄弱,也是当前行政审判需要重点发力的地方。另一方面,即使从滥用诉权的角度来说,也需要谨慎处之,“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时,应当从严掌握标准,要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度,审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。”[15]

   而且,之所以提出规制滥用诉权的命题,不仅在于滥用诉权行为挤占了宝贵的司法资源,更大的问题在于滥用诉权破坏了社会诚实守信体系,侵害了那些真正需要司法救济的当事人诉权的正常行使和权利的保障效果。正如前面所述“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”主审法官所言,“陆案的裁判,实质是要通过规制滥用信息公开申请权和起诉权,矫治政府信息公开制度异化的状态,进而树立以规制权利滥用反哺权利保障之社会意识,以保障那些真正需要政府信息和司法救济的人们得偿所愿。”[16]

   在行政审判既要加大诉权保障力度,又要慎重处理滥诉问题,对实践中的滥诉问题又不能不予以应对、有所作为的情况下,较为稳妥的做法,是对实践中滥诉问题比较突出的重点领域进行“精准”规制,通过个案的逐步探索积累经验,也为未来制度修订提供实践基础。目前,主要有如下几个领域需要重点关注滥诉问题,适当加大起诉条件的审查标准:一是信息公开领域,对于当事人明显违反信息公开制度立法目的,反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼,或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益的;二是举报投诉或要求履行职责领域,对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉,比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题,不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的;三是行政复议和行政诉讼衔接领域,对于没有新的事实和理由,针对同一事项重复、反复提起诉讼,或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的。此外,还要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别,既要防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待,又要坚持当事人因不服信访工作机构作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行信访职责提起的诉讼不属于行政诉讼调整范围的标准。[17]

  

三、规律与底线并守:行政审判化解行政争议的职能定位

  

   规律是事物发展的内在规定性。行政审判直接调整公民权利与行政权力的关系,是一种国家权力制约另一种国家权力的平台和机制。这种调整关系的特殊性与复杂性,决定了规律在审判实践特别是疑难复杂情况的应对中发挥着潜在的决定性的作用。在横向上,行政审判权对公民权利的保护并不是没有范围的,而是有鲜明边界的,这集中体现在行政诉讼受案范围和审查范围上;在纵向上,行政审判权对行政权力的监督并不是无限制的,而是有限度和底线的,这集中体现在行政诉讼审查强度和审查标准上。

   (一)化解争议应遵守底线

   涉法行政信访问题之所以要进行诉讼化改革,一方面是要让纠纷解决重回正轨,另一方面行政诉讼在化解行政争议方面也更有优势,有利于促进行政争议的实质性化解。但是,就像法律不是万能的,司法不是万能的,行政审判也不能包治百病,因为,行政审判有其内在规律,既要追求行政争议实质化解,又要维护纠纷化解的法律权威,坚持法治思维和法治方式,恪守法治底线。

   为了有效解决实践中“程序空转”的突出问题,新行政诉讼法特别强化了纠纷实质性化解的制度设计,不仅在立法宗旨条款增加“解决行政争议”内容,还相应设置了民事争议一并解决、规范性文件一并审查以及其他程序实质化的机制,实践证明取得了一定的初步成效。但是,受制于行政案件审查范围和对象限制,“程序空转”问题仍在一定程度上较为突出。比如,实践中大量行政不作为、行政复议和信息公开争议,或多或少都是隐藏在这些争议背后的实质性争议没有得到解决或者解决未达到当事人的“满意”程度,而由信访“引申”乃至“异化”出来的纠纷。当事人提起这些争议,本身关注的重点往往在于背后的实质性纠纷和利益。特别是很多信息公开争议,当事人根本不看重信息公开争议本身的输赢,关键是要持续性地运用各种程序性手段向行政机关施加压力,推动解决这些信息公开争议背后的争议。而法官对此往往也是“心有余而力不足”。不是说当事人的实质诉求不应当得到救济,而是说救济有救济的规矩,超出了行政审判个案审查范围的诉求,也是爱莫能助。这是司法规律使然,需要接受,否则极易走向“激情有余、理性不足”的老路。

   值得注意的是,审判实践中也产生了另外一种现象,为了实现行政争议实质性解决,超出法律规定的审查范围,审查和判断不属于本案审查范围的行政行为的合法性,甚至进行超范围裁判,美其名曰帮助相对人实质性化解纠纷,这其实是司法的越位。实践中,时常还有一种“包打天下”的情绪存在,比如处理信访转身而来的信息公开行政争议时,面对该行政争议背后的当事人实体性争议和诉求,有观点认为,

   “为了减轻当事人缠诉缠访,有必要一并解决”,等等。这种充满侠义豪情的担当精神,值得赞赏,某种程度上还是当前法律人最需要的精气神,但是,该履行的救济职责自然应当履行好,依法公正审理和裁判是司法的本职,不能依法公正裁判绝对是失职,但如果超出自身职责权限和法定审查范围进行审理和裁判,则是要不得的,因为权力滥用的危险是不言自明的。实践中还有行政机关为了彻底预防法律风险,以权力的让渡换取当事人息诉罢访,或者无原则无底线地满足当事人的不合理诉求,换取当事人的不起诉,这看似解决了一个纠纷,岂不知牺牲规则和法律秩序,会带来更多更棘手的纠纷。因此,在涉法行政信访诉讼化改革之后,如何理解和认识“解决行政争议”,首先需要的是一种对待行政争议的态度。简而言之,行政审判解决行政争议,绝不是当事人不起诉、不上诉、不申诉那么简单,更不是为了追求让当事人“满意”就可以罔顾法律的标准和底线,而应当是看行政争议是否在法治框架内给予公正而权威的审理和裁判。

   (二)尊重行政权是监督行政权的基础性要求

   涉法行政信访诉讼化改革,目标在于将行政权力纳入国家权威的行政诉讼监督范围之内,通过司法对行政权力的严格监督,救济相对人被侵害的合法权益。因此,涉法行政信访诉讼化改革,势必将强化行政审判对行政权力的监督力度,但是在现代法治社会,司法内在具有谦抑的品格,不能为了监督行政权力而不顾司法的内在规律,也不能为了所谓的救济权利而对行政权本身的运作规律不管不顾。

此次行政诉讼法修改,删掉了过去法律目的条款中“维护和监督行政机关依法行使职权”的“维护”,只剩下“监督”。[18]实践也证明,司法审查标准的确比过去更严。尽管行政诉讼法的立法宗旨条款对行政权的依法行使只保留了“监督”,但这里的“监督”也是有深刻内涵的,而不是无度的,必须恪守司法的谦抑品格,在尊重行政权基础上强化监督。这是因为,行政机关与司法机关都是国家的法律实施机关,职责分工有别,目标一致,都是为了实施好法律,贯彻好法治,促进社会福祉,理当相互尊重;行政权作为面向未来、主动作为、迎接社会风险挑战、创造社会就业机会和财富的积极能动权,有其自身的运行规律和逻辑,这些内嵌于行政权内部的本质属性,需要作为向后、消极被动的司法权予以尊重,如果没有对行政权自身运行规律和逻辑的充分认知和必要尊重,盲目实施的监督极易走向异化,也容易与监督目的背道而驰。否则,看似“监督”“控权”,实则是妨碍行政权的正常运作,也违背行政诉讼制度的初衷。可以说,目前,行政审判对行政权的监督,有需要加大监督力度,防止监督不到位的问题,特别是对直接涉及当事人重大切身利益、也是引发行政案件数量最多的征地征收拆迁领域,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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