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郭修江:监督权力,保护权利,实质化解行政争议

——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路

更新时间:2017-12-07 00:18:08
作者: 郭修江  
均应当予以认可,物品的价格可以结合市场价格适当折旧予以计算,酌定损失判决予以赔偿。对于原告提出超过当地普通家庭生活所需、超过其家庭实际经济能力、数额巨大,且无法依靠生活经验和逻辑判断作出推论的特别财产损失,原告负有证明在强制拆除时,其家里确实存在该物品以及该物品来源的证明义务。如果原告举证不能,推定该项巨额财产损失不存在,不予赔偿。

   (三)正确理解直接损失的范围

   国家赔偿法坚持直接损失赔偿原则。[8]实践中,对于直接损失的理解确实难以把握。笔者认为,凡是由行政行为造成的合乎情理的实际损失和必得利益,均应当属于直接损失的范围。结合不同情况,下列情形均应当属于直接损失范畴:第一,行政机关采取野蛮强制拆除违法建筑造成当事人可回收的废旧建筑材料损失。行政机关超越职权、违反行政强制法规定的强制手段与目的相适应原则,采取野蛮方式强制拆除违法建筑、到期临时建筑,造成原本通过合法、适当方式拆除可以回收再利用的废旧建筑材料的损失,应当按照废旧建筑材料的市场价格计算损失总额,判决行政机关予以赔偿。第二,当事人通过行政补偿能够获得的奖励等必得利益。例如,一些地方通过地方性法规、规章以及征收补偿方案明确规定,被拆除房屋不满45平方米的,补偿安置时按照45平方米予以安置,高于45平方米低于60平方米的部分按照成本价支付购房款。还有一些地方规定,被征收人选择货币补偿的,给予市场评估价格30%的奖励。这里的不足45平方米和45-60平方米之间的差价补贴,以及30%的奖励,都是被征收人作出选择后能够获得的必得利益,应当属于直接损失,必须予以一并赔偿。第三,利息损失应当足以弥补当事人的损失。《国家赔偿法》第36条第7项规定,返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的,应当支付银行同期存款利息。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第15条规定,《国家赔偿法》第36条第7项规定的银行同期存款利息,以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的1年期人民币整存整取定期存款基准利率计算,不计算复利。应当返还的财产属于金融机构合法存款的,对存款合同存续期间的利息按照合同约定利率计算。应当返还的财产系现金的,比照本条第1款规定支付利息。在严格执行上述法律和司法解释规定的同时,对于实物型财产损失,因按照受损失时的时间点进行价值评估,行政机关当时未支付赔偿款,时隔若干年后支付,会产生相应的利息损失。此时,原则上按照同期银行存款利息计算损失。但是,如果因物价上涨等因素,按照同期银行存款利息不足以弥补当事人损失的,也可以按照同期银行贷款利息计算损失;同期银行贷款利息仍不足以弥补损失的,可以对涉案物品按照赔偿时的时间点进行市场价值评估确定赔偿额。之所以作出上述变通,其基本理念是要让当事人获得足额赔偿,当事人拿到的赔偿款要足以回购失去的物品。

   行政诉讼法只有让当事人的损失得到切实补偿或者赔偿,才能真正体现保护公民、法人和其他组织合法权益的基本理念,也才能实质化解行政争议。

  

三、选择最有利于纠纷解决的审理和裁判方式


   化解行政争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能够定纷止争,这个制度注定是不能走远的。所有诉讼,包括人民法院、法官的存在价值,就是要化解争议。解决纠纷,这是现代司法制度存在的最基本理由,行政诉讼制度亦不能例外。修改后的行政诉讼法不仅在行政诉讼目的上增加“解决行政争议”的内容,而且在立案、审理、判决的各个环节,都相应增加有效解决行政争议的具体制度措施。

   (一)立案阶段的释明义务

   《行政诉讼法》第51条第3、4款规定,当事人提交的起诉状内容欠缺或者有其他错误的,人民法院应当予以指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的起诉状内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状。对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。根据上述规定,行政诉讼不同于民事诉讼,起诉阶段对当事人的指导和释明,是人民法院的法定义务。不依法履行指导和释明义务,将要承担法律责任。起诉阶段的指导和释明,主要是针对起诉状的内容欠缺或者其他错误进行指导和释明。《行政诉讼法》第49条规定,提起行政诉讼,应当符合下列条件:(一)原告是符合《行政诉讼法》第25条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。人民法院应当围绕起诉条件开展指导和释明工作,尤其要围绕着如何能够实质化解行政争议进行指导和释明,被诉行政行为不明确的应当要求其进一步明确,要尽可能引导当事人起诉最有利于涉案纠纷解决的被诉行政行为提起诉讼;对当事人起诉被告不适格的,要引导当事人起诉适格被告,未经释明不得对当事人的起诉不予立案或驳回起诉;对当事人起诉缺乏事实根据的,要引导当事人予以明确,确实无法明确的才可以裁定不予立案;对不属于本院管辖的案件,要向当事人释明有管辖权的法院名称、地址等,指引其向有管辖权的法院起诉;对可以通过一并提起行政赔偿诉讼、一并提起民事诉讼、一并申请对规章规定进行审查,通过一并审理能够更有效实质化解行政争议的案件,应当引导当事人一并提起相关诉讼。

   (二)审理阶段的化解争议制度

   修改后的行政诉讼法规定了更多有利于行政争议实质化解的审理方式,人民法院在审理行政案件的过程中,要善于运用这些法定的审理方式,有效化解行政争议。简要介绍以下三种方式。

   1.一并审理民事争议制度

   《行政诉讼法》第61条第1款规定,[9]在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。一并审理民事争议制度,是行政诉讼法赋予人民法院行政审判的特殊权力,其目的就在于彻底有效化解争议。行政案件越来越多的是涉及当事人重大民事权利的案件,表面上是被诉行政行为的合法性问题,而实质的争议则是行政行为参与的民事权利归属问题。对当事人申请一并解决民事纠纷的,人民法院应当根据当事人的申请,对相关民事纠纷依法作出裁判,并根据基础民事纠纷裁判结果,在对被诉行政行为进行合法性审查的基础上,一并对行政案件依法作出判决。如果当事人对基础民事争议另行提起民事诉讼的,人民法院应当中止行政案件的审理,民事案件终审判决后恢复审理,并依据终审民事判决结果作出行政判决。

   但是,行政诉讼法对当事人各方均不申请一并审理,也不另行起诉解决民事纠纷的情形下,人民法院应当如何处理,未作明确规定。实践中,一些法官认为,当事人不申请一并审理,也不另行起诉解决民事争议的,民事争议相关事实和法律效力问题属于另一个法律关系,不属于行政诉讼的审理范围,人民法院可以仅对被诉行政行为的程序性问题进行审查,并据此作出判决。笔者认为这种观点是错误的,不符合《行政诉讼法》第6条关于全面审查被诉行政行为合法性的基本原则。根据合法性审查原则,人民法院审理行政案件,对涉及被诉行政行为合法性的相关民事争议事实及其法律效力问题,亦应当予以审查认定,只有对不涉及行政行为合法性的履行争议不予审查认定。举例说明,甲、乙双方签订房屋买卖合同,甲依据合同将涉案房屋变更登记至自己名下。乙提起行政诉讼,请求撤销变更登记行为。理由是双方的房屋买卖合同是甲伪造的。行政诉讼中,甲或乙对房屋买卖合同纠纷一并或另行提起民事诉讼,人民法院应当一并就民、行政争议案件进行审理和判决,或者中止行政案件审理等待民事终审判决结果。如果甲、乙双方均不申请一并解决民事争议,根据合法性审查原则,人民法院对与被诉行政行为合法性直接相关联的事实,必须予以全面审查并作出法律判断。上例中的变更登记行为是否合法,直接的事实根据是甲、乙双方是否存在一份真实有效的房屋买卖合同,对这一基本事实,人民法院必须审查认定。但是,对甲乙双方房屋买卖合同是否存在乙方未全部支付价款,是否按期交房,是否需承担违约责任等履行争议,与变更登记行为的合法性无关,不属于行政诉讼的审查范围,双方有争议,应当另行提起民事诉讼解决,行政案件的判决结果,对之后的民事履行争议诉讼具有拘束力。

   2.行政调解制度

   修改后的《行政诉讼法》第60条[10]仍然保留行政案件不适用调解原则,但是,对可以调解的适用范围作出更为宽泛的规定。即,除行政赔偿、补偿案件外,行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件都可以适用调解。行政机关享有自由裁量权的案件十分广泛,自由裁量不仅是指行政行为结果的裁量,也包括行政机关在涉及事实认定时的裁量权。例如,税收案件中,关于纳税税率通常是羁束的行政行为,不适用调解。但是,涉及法律或政策不明确的、有争议的应纳税事项时,税务机关具有自由裁量权,对该部分金额是否进入应纳税数额,人民法院可以组织双方进行调解。因此,行政案件适用调解的范围可以说无处不在。当然,根据行政诉讼法的规定,行政案件的调解应当遵循自愿原则,不得违背双方的真实意思表示,不得胁迫、以判压调,行政调解的利害关系各方当事人均应当参与调解,真实表达各自的意见。行政调解还要坚持合法原则,不同于民事调解,行政调解中行政机关一方的调解权限不是无限的,必须限定在法定的范围之内,行政机关对财政利益的处分权必须受法律、法规、规章以及其他合法的规范性文件的约束,不能在行政调解中无原则地向对方当事人输送非法利益,人民法院更不能为这种非法利益输送背书。行政调解要遵循不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的原则。行政案件处理的是公共事务,必然涉及国家利益、公共利益,调解过程中决不允许以牺牲国家利益、公共利益或他人合法权益为代价,要充分考虑调解结果对国家利益、公共利益、他人合法权益的影响,调解方案必须优先保护国家利益、公共利益,必须确保调解方案能够最大限度地降低社会成本的支出,尽可能以最少的社会财富的损失,实现各方的共赢。调解达成协议后,应当制作调解书,调解书送达各方当事人发生法律效力,一方不履行,另一方可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行。行政调解制度适用范围扩大,实践中更多地以调解书替代过去的协调和解后的准予撤诉裁定,有利于调解协议内容的最终实现,有利于对协调和解活动合法性的监督制约。

   3.一并审查规范性文件制度

公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定规章以下的规范性文件不合法,在第一审开庭审理前、有正当理由也可以在法庭调查中,一并请求对该规范性文件进行审查。[11]人民法院审查后认为规范性文件与上位法相抵触的,应当直接依据上位法对被诉行政行为的合法性作出判断,在裁判说理部分对不适用该规范性文件理由予以充分说明,并依据《行政诉讼法》第64条规定,在判决主文中建议规范性文件的制定机关作出处理,接受建议的制定机关应当将处理结果书面告知建议的人民法院。对于规范性文件符合上位法规定,能够作为判断被诉行政行为合法性根据的,人民法院亦应在判决说理部分详细说明理由,并依照《行政诉讼法》第69条规定,在裁判主文部分判决驳回原告提出的不适用该规范性文件的诉讼请求。一并审查规范性文件,对于化解类案纠纷具有更加高效、及时的作用。 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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