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朱文莉:杰作还是赝品——特朗普经济政策及其预期后果

更新时间:2017-11-24 23:11:05
作者: 朱文莉  

  

   英国广播公司(BBC)近年推出了一档颇受欢迎的画作鉴定栏目——杰作还是赝品(FakeorFortune),使用各种当代技术手段辨别所谓大师作品的真伪,把过去由少数权威专家凭借经验和直觉掌控的鉴定过程演绎如推理侦探小说一样充满戏剧性。自从唐纳德·特朗普赢得2016年美国大选以来,围绕美国经济政策的讨论大有类似的戏剧化转型倾向,赞同其经济主张的经济学家是如此之少,而资本市场对他言论的反应却如此热烈,其支持者对他的追捧是如此狂热,其反对者的抵制情绪又是如此激昂,原本由模型和数据主导的经济学术讨论化身民情较量的舞台,对立双方剑拔弩张,互不相让。

   必须指出,这样戏剧化的效果基本上是特朗普一手造成的,而且正是这种效果在很大程度上帮助他在大选中胜出。通过不停推出耸动视听的经济口号,特朗普巧妙地调动和维持支持者的热情,同时刺激和强化反对者的抵触情绪,而当两极化的民众纠缠于相互抨击的时候,对他经济主张的实质分析往往被冷落乃至忽视。这种状况在他的百日新政阶段仍然持续,对美国经济而言是危险的,对全球政治经济发展而言也是不负责任的。因此有必要清除人为制造的宣传迷雾,对特朗普的经济方案进行切实的分析判断。

  

   一.特朗普经济政策的主要内容

  

   众所周知,特朗普从正式投身政坛到最终入主白宫仅用了17个月的时间。此前他虽然积累了亿万资产,成为家喻户晓的商业电视明星,但并不以思辨和理论见长。他的经济政策在短暂而激烈的选战过程中快速成型,由若干简单明确的宣传口号推演而成。如果说过去常见的美国总统经济理念追求的是复杂精巧的传统建筑风格,特朗普的经济主张更像是匆匆搭建的演出篷帐,一个宏大炫目的华盖加上三根主要支柱和五条固定绳缆构成了它的全部内容。

   特朗普提出的笼罩全局的口号——“让美国再次强大起来”——既是对经济状况的判断,也是其经济施政的指南。在竞选过程中和上任之后,他反复将美国经济描述成失败、凋敝的乱摊子(amess)。[2]而造成经济困局的罪魁一是建制派精英,二是他国的不公平竞争行为。“自北美自由贸易协定生效之后,我们的制造业岗位流失超过四分之一;自2001年中国加入世界贸易组织之后,我们的工厂减少了60000家。去年(2016年)我们的贸易赤字将近8000亿美元”。[3]他指责掌权者对此袒护纵容,因为他们可以从中获益,但美国普通民众却生活艰辛。[4]

   特朗普提出的解决方案简单直白:“买美国货,雇美国人(BuyAmericanandHireAmerican)。”[5]这可以理解为其“美国优先(America?rst)”口号在经济领域的具体化。为此要打破建制派精英对市场的管制束缚,焕发美国企业的活力。他保证按此原则施政四年,可以使美国GDP增速提高到每年4%,使就业岗位增加2500万。[6]这一承诺的确大胆、惊人,因为自20世纪50年代以来美国的GDP年平均增速约为3.1%,而金融危机之后的七年一直在1.5%到2.5%的区间波动。IMF等国际机构预测美国经济今明两年的增长速度将在2.3%—2.5%。更具挑战性的是,特朗普不仅承诺实现高增长,而且还多次断言新增就业会集中出现在制造业部门,“濒死的产业将迅速重生”。[7]也就是说,美国经济要重现工业化主导的高速增长。

   特朗普振兴美国经济的方案主要包括三大法宝和五方面政策。为了实现愿景,特朗普祭出重振经济的三大法宝:税收改革、基建工程、解除管制,并以五项社会经济政策作为辅助:医保改革、能源与环境政策改革、移民改革、预算调整、贸易协定调整。他就任百日以来,围绕这些政策采取的主要措施包括:

   第一,发动移民改革。其中最引人关注的是推出针对七个以穆斯林居民为主国家[8]的赴美旅行禁令,不仅立即停止来自这些国家的难民和移民入境,而且暂停所有签证发放,连已经取得签证或拥有在美长期居留身份的旅行者也被拒之门外。与此同时,美国司法部和国土安全部联手开展严厉打击非法移民行动,加紧在美墨边界的巡查,在全美各地主动出击搜捕非法移民并迅速遣返。更意味深长的是,收紧合法移民渠道的政策也在酝酿当中,公开提及的措施包括改变投资移民政策、限制技术移民、降低总体移民额度。如果说针对穆斯林的旅行禁令是以国家安全为理由的话,其他的移民改革措施则是意在为特朗普主张的“雇美国人”扫清道路。

   第二,尝试医保改革。在特朗普支持下,国会众议院议长保罗·瑞安设计了新的医保法案,以废除和取代奥巴马医改。其政策调整要点是不再强制购买医保、对购买医保的支持方式由直接补贴改为税收抵扣、对各州的医保拨款由按支出比例拨付改为按人头拨付、大幅削减对高收入者和保险公司的相关税收,等等。[9]按照特朗普政府的解读,这些措施将终止联邦政府对医疗保险市场的强行干预,恢复个人自由选择权利,打破医疗与保险价格节节攀升的恶性循环,提高中小企业竞争力。[10]

   第三,调整预算。特朗普政府3月中旬提出的联邦预算开支纲领预计将总体开支减少1.2%。其中国防和国土安全是唯一预算增加的领域,增幅达到551亿美元。[11]为平衡国防开支上调,其他所有部门支出都将面临大幅度缩减,如国务院预算减少29%,劳工部预算减少21%,商务部预算减少16%,教育部预算减少14%。中小政府机构遭到的预算打击更为沉重,约20个联邦独立机构的预算几乎被取消,其中包括国家艺术基金会(NationalEndowmentfortheArts)、国家人文学术基金会(NationalEndowmentfortheHumanities)、公共广播公司(CorporationforPublicBroadcasting)和国家法律服务公司(LegalServicesCorporation)。[12]美国媒体评论称之为只要硬实力,不顾软实力。特朗普政府则宣称这是精简政府,打击华盛顿的官僚习气。

   第四,启动税改。白宫公布的税改方案双管齐下。[13]一方面要普遍减税,企业所得税和个人所得税最高税率均调降到15%,个人收入的免税额度翻倍,取消奥巴马医改对投资所得(CapitalGainsTax)的加税,逐步废除遗产税。另一方面要简化税制,个人所得税由现行的七档减少为三档,取消各种复杂的单项抵税(itemizedtaxdeductions),废除备选最低税额,对美国公司海外利润改为一次性征税。总统国家经济事务顾问加里·科恩表示这将是美国历史上最大规模的税改之一,能够有效提振投资和消费,增强美国的国际竞争地位。[14]

   第五,调整贸易协定。特朗普上任首日就签署行政命令正式退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)。3月底又通报国会准备启动关于《北美自由贸易协定》(NAFTA)的重新谈判,其贸易谈判代表办公室提出了初步的谈判目标,如允许美国在本土产业面临进口威胁时重新启动针对墨西哥和加拿大的关税。[15]

   此外,特朗普政府解除管制的行动已经全面铺开。就职不久,他即以行政命令方式规定,任何一项新的管制措施出台必须以废除两项现行管制为前提,并称最终要取消75%的管制禁令。已经被撤销的行政管制包括对网络公司收集出售消费者信息的禁令、对石油公司海外经营的反腐败要求、要求大型公司公示违反劳工保护法规案例的规定,等等[16]。其中引起最大争议的是取消奥巴马政府“清洁发电计划”框架下的一系列能源与环境管制措施,允许租用联邦土地开采煤矿,重新评估碳排放限制。[17]面对国内外的批评与质疑,特朗普表示此举将使美国煤矿工人重获就业机会,保障美国的能源独立,推进能源出口,并指责批评者代表“环保集团”(environmentalcomplex)的特殊利益,要坚决予以回击。预计其接下来的解除管制行动还可能触及多德—弗兰克金融管制法案、食品药品管理局审批新药程序等多个重要政策[18]。

  

   二.初步实施与两极化的反应

  

   特朗普一再宣称自己的初期施政记录是“历史上最好的”,其反对者则对此嗤之以鼻。就其经济政策的推行过程来看,移民改革和医保改革连续遭到重挫,先后颁布的两个针对伊斯兰国家的旅行禁令都被司法系统推翻;搜捕遣返非法移民的行动在人口大州和大城市普遍受到质疑,无法得到地方政府的积极配合和执行。

   特朗普经济政策中最受关注和欢迎的基础设施建设倡议则迟迟不见实际行动。其批评者认为,基建计划的空转集中体现了特朗普施政的各种缺陷:

   首先,宏大概念之下缺乏细节支撑。特朗普多次提出要在10年内投资万亿美元,更新和改善美国基础设施。很多经济界人士都对此表示肯定,认为此举既可以带动投资,又可以降低国内生产成本,同时还可以创造工薪阶层就业岗位。但是在联邦财政赤字居高不下的情况下,所需的资金如何筹措,特朗普始终含糊其词。他大致的设想是以政策支持吸引私人投资参与,但这很可能意味着允许私人投资者收取基础设施使用费作为回报,美国民众很难被说服接受这种改变。

   其次,相关政策缺乏协调,往往自相矛盾。在宣扬基建计划的同时,特朗普的预算削减要将交通部开支减少13%,2017年当年削减24亿美元。[19]结果大规模基建未见落实,一些原有的基础设施改善项目已告夭折。例如交通部被迫缩减对美铁(Amtrak)的补贴,取消对其长途客运的支持,停止奥巴马政府推动的交通改善项目(TIGERGrant)。纽约、马里兰、北卡罗莱纳、田纳西等地即将开工的车站与铁道更新工程因而失去联邦配套资金,被迫紧急叫停。[20]

   最后,政策推出的时机与美国经济现实状况不符。奥巴马政府在第一任期内曾经提出规模与目标与特朗普主张高度一致的基建方案,但遭到国会共和党人的激烈抵制而未能通过。当年美国经济处在金融危机阴影之下,增长乏力,失业率高企,投资不振。大规模基建计划如能在当时实施,可谓对症下药,政策效果立竿见影。而目前美国经济已经完成复苏过程,私人资本充足,劳动力市场接近完全就业。此时推行同样规模的基建项目,虽然有助于改善美国的基础设施状况,但投资效率成疑,宏观上看还有引发经济泡沫的风险。

   特朗普的反对者据此指出,特朗普经济施政的表演成分远大于其政策实质。[21]响亮诱人的口号根本经不起细节追问和推敲。不仅其基建计划是如此,其税收政策同样空洞,说不清政策重点到底在减税还是税制改革;其预算计划至今只有开支部分而无收入部分,而且开支也是部门大纲和要点,并非完整预算;[22]其医保改革也是一样,高喊废除奥巴马医改,但迟迟拿不出可行的替代方案。这些人认为特朗普的其他经济主张也会和医保提案的命运类似,迟早会被质疑—证伪—否定。

但与充斥主流媒体的冷嘲热讽形成鲜明对照的是,美国资本市场却出现了所谓“特朗普繁荣”(TrumpBoom)。自特朗普大选获胜之后,道琼斯指数已经连续上升5个月,由18250点一路冲高超过21000点。如特朗普在推特上宣称的,由此“创造的财富”已经超过3.(点击此处阅读下一页)


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文章来源:北京大学国际战略研究院
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