返回上一页 文章阅读 登录

樊鹏:讨论国监委改革,要完整理解中国宪法政治秩序

更新时间:2017-11-17 15:20:24
作者: 樊鹏  
但是在五大核心任务种,又将完善党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中。党的领导既在法治之中,又在法治之上。这个挑战是明显的,具体涉及到:在改革进程中到底如何实现党的意志和人民意志的统一,如何实现党的领导和依法治国的衔接统一,在某些领域,党的领导权的运行如何同国家政权机关的具体的权力运行相互协调、统一?

   这是中国的执政党的建设和制度改革的超级辩证法。一方面,中国共产党执政,本身就是目的,不能从西方宪法政治角度将之解读为实现人民意志的工具价值。但另一方面,依法治国和人民民主相对于党的领导来说,同样既是手段,也是目的。实现三者的有机统一,是中国特色社会主义政治体制的内在要求与核心要义。关键在于要从理论和实践上解决中国宪法政治秩序内实现党的领导的具体化的改革要求和保持国家权力相对自主性的内在关系。

   一方面,党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。但另一方面,新的党建叙述的核心在于要实现党的领导的具体化,这同改革开放初期提出来的党政分开的提法具有极大的差异性,今天影响党的制度改革的关键,是一种崭新的观念秩序和精神气氛。

   十九大报告显然把这个上述双重任务放在了显著位置,在报告第三部分14条方略的第一条,在强调“党是领导一切的”同时,重点强调要改善坚持党的领导的体制机制;在报告第六部分第五条,在深化机构改革的表述中,提出统筹考虑各类机构设置,从后文提出的“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的改革设想来看,这里的“统筹考虑”不同于过往的行政机构改革,重点说的要将党和国家机构的设置形式加以统筹考虑。

   以上这些是十九大报告提出的新时代党的建设要有“新气象、新作为”的主要内容,实际上需要解决的核心问题就是如何更好地通过机构化、机制化的方式,把党的领导权的具体化落实同国家权力机关的运行结合起来,从而进一步把党和国家体制,把党的意志和权力同国家机关的权利及其背后的人民意志、法治意志更好衔接起来、统一起来。

  

   4.国监委改革的政治意涵

   从双重意志和双重任务的角度认识改革实践,便于加深我们对一些改革难题的理解。针对国家监察委改革试点全面铺开,有学者提出“中国监察体制改革,除非修宪别无选择”,这种观点正确指出了国家监察委改革可能涉及到的宪法政治的难题,但是显然仅仅强调修宪这种“文本”意义上的改革,模糊了这次改革的性质,也严重低估了这次改革的复杂性。

   这次改革既然是一次政治体制改革,那本质上就需要将之理解为一个政治实践过程和动态的权力调整过程。在这个动态的权力调整的实践层面,在党和国家事业的各具体领域,如果仅仅强调“党是领导一切的”,而忽略了十九大提出来的“改善坚持党的领导体制机制”以及“加强和改善党对国家政权机关的领导方式”的丰富内涵,无论在理论还是实践层面,同样也是不可取的。

   在立法、行政、司法、国家监督、社会治理等各领域,以立法领域的改革最易于操作,成效最为显著。四中全会决定提出全国人大的重大立法要经过党中央审议,党的重大决定要经过全国人大立法跟进,这在一定程度上明确了党对国家机器的监督和领导方式,实现的领导方式的具体化,从国监委试点改革的启动过程来看,党中央政治动议,全国人大立法跟进,体现了党的政治意志和立法过程的相互衔接、统一,体现了“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”的任务和目标。

   但是在其他各领域中,在党的领导和国家机构权力的运行过程中,一些深层次的矛盾和冲突实际上还是非常明显的。例如在司法体制改革、国务院金融监管、国有企业改革当中。单方面落实党的领导机制,有时会同行政权力必要的自主性、专业精英的管治思路、社会协同治理逻辑、法治逻辑等存在一定的内在张力。

   例如在国有企业中,如果不能够把党的领导的体制机制同企业负责人制度和专业精英的积极性相结合,可能产生领导机制的运行不畅,产生消极影响。在行政监管部门,如果不能很好地协调政治领导同专业精英的关系,可能会影响一流人才的积极性,甚至将专业精英从体制中挤压出去,转向被监管方,甚至走向体制的反面。

   在反腐败领域同样如此,仅仅强调党内监督权的运行,缺乏党和国家反腐败机构的统筹协调,缺少法治化的保障作为反腐败的基础和依据,也会在反腐败斗争中面临极大的工作机制方面的制约,甚至在社会上产生极大的消极效应。例如在“新时代”的第一阶段,中央纪委推动的“纪法分开”、“纪严/先于法”的改革实践,有利于落实党的先进性,凸显党内监督的高标准,后来发现,这种做法可能存在一些问题。比如,党内监督单方面运行,监督权的落实方式缺乏法制保障,“双规”的法外运行就是例子。又比如,纪法分开后,党的纪律检查机关到外资机构办案,又比如到海外追讨,非国家机构的性质使其面临监督执纪的尴尬。

   又比如,党内监督实践中执纪工作的许多环节和法律无法衔接,没有衔接机制。党的执纪审查和司法机关司法审查“两张皮”,刑事诉讼法对于党的纪检执纪审查取证未加以确认,因此取证在司法意义上不具备法律效力,造成实践中证据转换法律基础缺失、转换机制缺失。更为重大的影响在于,在纪律检查之后转交司法机关审查公诉后,检察院和法院主要依据法律而非党内法规定案(但是我国反腐败立法相对滞后),因此司法机关的判处往往情节较轻、惩罚力度较轻,同严苛的党纪处分和严厉的政治表达之间对比鲜明。从执政党的角度来看,这个反腐败的分散过程阻碍了自身的政治意志向国家法律意志的有效转化。

   在这个意义上,国监委改革确实承担了探索统筹协调党的领导权和国家政权机关权力运行、依法治国之间关系的重大政治使命。这次改革探索的关键环节是是“合署办公”以及和合署后的新机构的职责权限、权力运行的问题。1993年,中央基于“反腐败形势严峻”的判断,推动中纪委同行政监察部第一次“合署办公”,由中央纪委统一向中央负责。党的十九大基于“反腐败形势依然严峻复杂”,确立中央纪委同国家监察委的“合署办公”,这次合署办公的特点不仅在于国家监察委的规格更高,而且性质也更为明确:合署后成为党统一领导下的国家反腐败机构。从机构设置到职责权限,既是在党的领导下,又完全建基于宪法法规和党内法规之上,两个牌子,一套班子,同体运行。特殊调查权的使用(包括党内纪律检查)则完全依据全国人大即将颁布的《国家监察法》的赋权,涉及公民权利的纪律审查不超越任何法律界限。

   合署办公的形式首先体现了改革的问题导向,尽管在宪法文本角度还需要进一步夯实改革的法治基础,但就问题导向的落实来说,这次改革一定程度上解决了目前党和国家反腐败体制机制所存在的一些棘手的问题。从改革实践的效果来看,改革后分别解决了原有反腐败力量覆盖面窄、力量分散的问题,通过整合力量,实现了党内监督和对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,实现了预防腐败、打击腐败和反腐败党内法规建设和国家立法工作的同流程管理、全链条资源整合;新成立的国监委提高了政治规格,解决了反腐败国际间不对等合作的问题,而通过合署形式同时也保障了执政党在国际反腐败领域能够有效传导自己的政治意志。通过《国家监察法》将明确监察取证标准要与刑事审判相一致,实现了党内监督同司法审查的相互衔接,解决了纪发不畅的问题。新建立的国监委解决了政治规格与执纪监察合法性问题,提高了反腐败国际合作的机构规格等。

   但是从党的机构和国家监察机构的权力运行机制来看,合署办公和同体运行的形式,确实体现了王岐山在2017年两会提出的党政“分工但不分家”的观点。合署后党政机构内部工作流程不分家,对外根据职责需要做必要的分工。内部并不做党政区分,党内监督和国家监察,一套程序审查,一个流程走完,同步完成党纪处分、政纪处分和国家监察意义上的准司法审查任务。对内一套人马、一个权力结构,对外则根据不同需要灵活行使党内监督权和国家监察权,例如在海外追逃,就以国家监察委的形式和面貌同国际组织和其他国家的国家级反腐败机构对接。本质上,合署后的党和国家监察机构,是一个统治结构(本质上党政本来就是一家)的不同“分身”。

   很显然,改革之后这种新的党政机构的形式确实不同于一般国家机构,说它是一种政治机构,名副其实。但是这种机构形式是否适宜于其他领域,是否可以作为十九大报告提出的“探索省市县职能相近的党政机关合并或合署办公”的参考形式,以及合署后长期运行会带来什么结果,是否真正有利于落实党的领导的具体化、把中国共产党执政的制度优势真正转化为治国理政的实际效能,可能还需要进一步探索和观察。

   但是总的来说,这次试点改革无论就理论还是实践意义都是巨大的。最为总要的一点启示是,作为对这次改革基本出发点的认识,绝不能借用西方宪法政治、文本主义做不切合实际的抽象规范,而是要在中国共产党的领导、依宪执政和人民民主的“三统一”上完整理解中国宪法政治秩序的理论内涵与实践要求。从政治实践角度看,作为一次重大政治体制改革,根本在于这次改革是为党和国家权力关系的深度调整做准备,是以加强和改善党对国家政权机关领导的体制机制、更好实现党的领导和依宪执政相统一为问题导向的实践探索过程,而不是“一次过”的宪法文本调整。显然,要实现改革的目标,在进行充分的政治实践之前,绝不是一次所谓的“修宪”就能一蹴而就的。

  


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106920.html
文章来源:观察者网
收藏