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马岭:政体变化与宪法修改:监察委员会入宪之讨论

更新时间:2017-11-17 11:49:58
作者: 马岭 (进入专栏)  
但笔者认为“总纲”第3条关于政体的规定“漏掉”了国家主席和中央军委,是其表述中的缺陷,并不能因此否定二者在人民代表大会制度中的一席之地,不论是采用体系解释还是逻辑解释,都应当认定82宪法确立的国家政体要素除了人大和“一府两院”(四要素)外,还应包括国家主席和中央军委(六要素)。

   (四)2004年宪法修正案对国家政体的局部修改

   2004年的第28条修正案赋予国家主席部分外交实权(“进行国事活动”),使82年宪法确认的虚权元首变为半实权元首,虽没有在政体层面新增要素(没有新设国家机构),但在一定程度上改变了政体中某些基本板块之间的关系。如国家主席与人大的关系,当国家主席有权“进行国事活动”、且不必根据全国人大常委会的决定行使该项权力时,全国人大常委会对国家主席的制约显然减少了。[18]同时国家主席与国务院的关系也发生了变化,当国家主席的外交权都要根据全国人大常委会的决定行使时,该权为虚权,那么外交实权则应在国务院手里(宪法第89条规定国务院的职权包括“管理对外事务,同外国缔结条约和协定”);当国家主席的外交权半实权化后,国家主席与国务院总理之间外交上的分工不再是虚权与实权的划分,而是都有实权,在实权的范围上需要进行新的分工,这样总理的部分外交权可能转移到国家主席手里,这就涉及到了政体内部基本板块之间的关系调整。

  

   三、设立监察委员会:涉及政体,需要修宪

  

   (一)设立监察委员会涉及政体的变化

   2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”[19]监察委员会既然与“一府两院”一样,由本级人大产生,对其负责,受其监督,就说明它具有与“一府两院”同等的地位,即在人民代表大会制度内部新添加了一个系统,属于政体内部非基本板块的增加。

   监察委员会的设立是54宪法以来国家政体的又一次大调整,75宪法虽然取消了国家主席,82宪法又予以恢复,是国家政体的大动作,但国家主席仅在中央机构中设置,不影响地方各级机构的调整;检察机关系统虽涉及中央到地方的各个层级,但有54宪法的底子,其后是在这一基础上或架空,或重建,而不是完全创新一个系统。而设立由上到下、与“一府两院”平行的监察委员会体制,是中华人民共和国建国以来没有过的,[20]这不是简单地把政府内部的监察部门升格到地位与政府平行的问题,而是在一定意义上改变了国家的权力体制。在人民代表大会制度的设计中,“‘一府两院’如同‘兄弟’三人,人民代表大会如同一位‘家长’,‘家长’要管住‘兄弟’三人,必须让三‘兄弟’彼此制约平衡,这可以说是中国几千年传统政治文化特点的延续,也是权力运行一个基本的‘统治术’。”而监察委员会的设立多少打破了这一格局,“人民代表大会之下就有了四个‘兄弟’,权力运行的基本规律是,三个机关通过互为犄角、互相制约容易达到一种平衡,但四个机关要互相制约,就存在很大的复杂性和困难了。”[21]

   监察委员会的设立不仅在人民代表大会制度内新增加了一个板块,而且这一板块还很大很强。从全国人大常委会的授权来看,其享有的职权包括监督权、调查权、处置权,其调查的手段包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施,其监察的对象包括所有行使公权力的公职人员(全覆盖),[22]如此强势的权力,使局部性改变的力度更为突出。监察委员会表面上“与‘一府两院’平行,实际地位和重要性甚至会远超‘一府两院’”,“几乎可以用‘包打天下’一词来形容”,[23]那么监察委员会在四兄弟中是否会跻身老大?在“长兄如父”的传统文化中,是否可能带来对人民代表大会制度基本格局的改变?……这些问题不能不引起人们的关注和思考。

   (二)设立监察委员会需要修改宪法

   设立监察委员会涉及国家政体的变化,因此仅仅通过修改法律是不够的。[24]如果在人大系统内部新增一个监察委员会,那么修改人大组织法即可;如果在政府内部撤销监察部,修改国务院组织法即可,甚至组织法都不必修改,因为这些都只涉及国家二级机构的变化。而监察委员会的设立却是国家一级机构的增加,政体内部因此而发生了结构性的变动,这必须启动修宪机制(宪法解释也难以担此重任)。

   1、关于修宪的形式。修宪的形式大体有两种,一是全面修宪,二是局部修宪(修正案)。涉及政体的改变应当修宪,但应采用哪种形式修宪?是否必须全面修宪?笔者认为政体的变化与全面修宪之间没有必然联系。

   对宪法做全面修正还是部分修正,主要不在于修宪内容是否涉及国家政体,而在于修改的内容是否具有全局性、根本性。如果涉及宪法序言、总纲、公民权利、国家机构各章节的修改,涉及政治、经济、文化各领域的基本国策的变动,且条目众多,就应当全面修宪。从我国54年宪法之后的历次修宪来看,虽然涉及政体板块的增减都采用了全面修宪的方式(75宪法取消国家主席的建制、78宪法恢复检察机关的机能、82宪法增设国家主席和中央军委),但这几次修宪都不仅是政体板块的变动,而是整个国家的政治形势发生了极大的变化,为此对宪法的指导思想、国家的基本任务都做了较为明显的修正。如75年宪法对54宪法的基本精神作了重大修改,把“无产阶级专政下的继续革命”理论确立为指导思想,国家的基本任务是“开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”;78年宪法确立的指导思想是“永远高举和坚决捍卫毛主席的伟大旗帜”,“把无产阶级革命事业进行到底”,国家的总任务是“坚持无产阶级专政下的继续革命,开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动,在本世纪内把我国建设成为农业、工业、国防和科学技术现代化的伟大的社会主义强国”;82宪法的指导思想是“四项基本原则”,国家的根本任务是“集中力量进行社会主义现代化建设。”相形之下,目前中国社会还没有到一个新的历史拐点,现在需要的是继续高举30年来改革开放的旗帜而不是改旗易帜,82宪法的指导思想和其确立的国家根本任务都还没有过时,因此目前没有必要对宪法做全面修正。

   即使修宪涉及多个领域,但如果修改的条文有限,且不是基本规范的修改,一般也宜采用修正案的形式。如我国2004年通过了14条宪法修正案,其中涉及序言的有2条,涉及总纲的有4条,涉及公民权利的有1条,[25]涉及国家机构的有6条,涉及国旗国徽首都的有1条。但这次修改的条文数量不算多,且基本没有触及根本条款的改变,所以采用修正案的形式是适宜的。

   那么,对国家政体如此重要的领域进行调整,是否必须全面修宪呢?从历史上看,全面修宪时往往涉及政体基本板块的变化以及权力体制多方面的修改,如75宪法不仅取消了国家主席的建制,而且改变了地方政权的模式;82宪法不仅恢复设立了国家主席,新增加了中央军委,而且扩大了全国人大常委会的职权,加强了常委会的组织建设和对日常工作的领导,在人大内部设立了若干专门委员会,在国务院及其所有行政机关实行了首长负责制,等等。82宪法确立的这种国家权力框架目前虽有改进的空间,但基本板块尚无需变动(即使需要变动目前变动的条件也还不成熟),仅仅就监察委员会(非基本板块)的设立而全面修宪,没有先例,也不符合修宪的一般规律。因此,如果只涉及修改宪法的某一个领域,一般宜采用局部修宪的方式而不必全面修宪,即便是涉及修改国家政体的领域也是如此。如1990年3月14日苏联第三次(非常)人民代表大会通过宪法修正案,即《关于设立苏联总统职位和苏联宪法(基本法)修改补充法》,增加了有关总统制的内容,规定设立苏联总统职位;总统为苏联国家元首,在国内外代表苏联;[26]我国台湾地区90年代将政体改为半总统制,采用的也是局部修宪的方式;[27]在美国,违宪审查制度的确立甚至是通过判例创设的。[28]可见对政体做某些局部改变未必需要全面修宪,全面修宪还是部分修宪,不能以政体变化与否为唯一标准,而是应当做综合考量。

   也就是说,是否需要全面修宪,不仅要考虑宪法内容修改的必要性,还要考虑其可行性。如全面修宪时往往需要社会达成基本共识,82宪法修改前的几年时间里,否定文革、要求发扬民主、健全法制、完善人大制度、加速改革的呼声成为当时社会的主流声音,1978年在全国开展的真理标准问题大讨论被后人誉为是一场“思想解放运动”,在当时形成了官方主导、民间响应的强大社会舆论,为后来通过修宪加强国家权力中的民主法制内容、完善国家机构的制约机能做了理论上和思想上的铺垫,使后来的修宪有了良好的社会基础。而目前这种社会共识还远不具备——如今社会正在日益撕裂,各种极端化情绪在弥漫,左右对立,分歧加剧,人心浮动,在这种社会背景下,国家应尽量化解矛盾,缓和冲突,稳定人心,恢复安定团结,此时国家权力体制宜静不宜动,宜小动不宜大动(不折腾)。宪法乃国之重典,牵一发而动全身,尤其是全面修宪程序的启动,务必谨慎稳妥;即使需要修宪,也宜采用修正案的方式进行。

   2、关于修宪的程序。修宪不仅要符合宪法明文规定的程序,[29]而且应遵循以往的、被实践证明较好的先例。如在三十多年的修宪经历中,全国人大常委会在正式提出修宪之前,执政党往往要组织一定规模的讨论,之后才形成宪法修正案草案《建议》,并向社会公布。[30]从历史上看,凡是修宪过程中讨论的范围较大、时间较长的,修宪的质量往往较好,反之则效果较差或很差。如1982年宪法的修正经历了两年零两个月,修宪时向全社会公布了宪法草案,进行了4个月的全民讨论,有的省参加讨论的人数占成年人的80%,有的占90%,“全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广,足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事物的政治热情的高涨。”收到了较好的效果。[31]相形之下1975年全面修宪时,修宪工作以及通过这部宪法的四届人大对外都是保密的,没有真正的讨论,基本上是表态性的拥护、唱赞歌,而这部宪法也已被实践证明有重大缺陷,从指导思想到政体设计都有明显弊端,仅仅3年后就被全面修正。1978年全面修宪时征求意见的范围也很有限,更没有进行全民讨论,“宪法修改委员会于1977年11月上旬,召开了由北京市各方面代表人物参加的座谈会,征询大家对修改宪法的意见和建议,在此基础上起草出了宪法修改草案的初稿,于1978年2月中旬将其送发各省、自治区、各大军区、省军区进行讨论。”[32]实践证明78 宪法也存在许多重大瑕疵。笔者认为,“全民讨论”是我国的一个好传统(54年宪法制定时也进行过全民讨论),[33]虽然这种全民讨论不具备全民公决的法律效力,但有利于实现修宪程序的公开化、民主化,有利于调动广大公民参与民主政治的积极性。如果将修宪讨论仅仅限制在部分公民的范围内,只在党内高级干部中征求意见,只是有选择地召集部分党外人士和专家学者开座谈会,宪法讨论成为有级别、有地位的公民的特权,成为部分听话公民的表态场所,这样的修宪恐怕会经不起历史的检验。因此“全民讨论”作为具有中国特色的修宪程序应该继承发扬下来,从先例到惯例,条件成熟时再由宪法性法律加以明确规定。

如果需要在我国政体中增设监察委员会,必须启动修宪机制,同时希望能够再次向全社会公布宪法修正案草案的内容,启动全民讨论程序,不仅在政府官员和专家学者中进行讨论,而且要有普通民众参与,尤其是要有利害相关人的发言,如人大、纪委、监察部、检察院、法院、律师、民间的人权组织等等。而在目前关于监察委员会的讨论中,我们很少听到当事人之一的检察院发声,很少听到律师的意见,这是不正常的、需要加以改进的。(点击此处阅读下一页)


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