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漆多俊:对国有企业几个基本问题的再认识

更新时间:2017-11-09 17:10:15
作者: 漆多俊 (进入专栏)  
一方面需要放宽和改善政府对它们的管理;同时还要考虑适当和逐步从总体上降低国有企业的比重。


三、国有企业的经营制度

   国有企业的经营制度也有着许多不同于其他企业的显著特点。

   企业的经营方式,按照其财产所有权同经营权结合或分离关系诸形态,最基本的有以下几种:

   1.同一式。企业财产由出资的所有权人直接经营,经营权人与所有权人同为一体。

   2.代表式。企业财产由出资的所有权人从其成员中委派代表负责经营。该经营者代表所有权人主要行使经营权,但也行使部分所有权。其经营权和所有权都不充分,企业的许多重大事项必须向委派者请示汇报才能作出决定。

   3.代理式。企业财产所有权人委托他人(第三人)代理经营事务,行使经营权,经营后果由所有权人承受。

   4.租凭式。企业财产所有权人委托他人经营,所有权人为出租方,经营者为承租方,双方签订企业租凭经营合同,具体确定经营权行使的范围和方式,经营后果主要由经营者承担。

   5.合股式(公司制)。财产所有权人以特定财产出资,同其他出资人共同组成公司。各出资人向公司让渡出资财产原所有权,组成公司法人财产所有权,出资人成为公司股东,换取股权;公司组成负责经营的机构,在公司内部实行两权分离。合股式又分为控股式与一般持股式两种。

   国有企业的经营方式不能实行同一式。因为不能由国家这个庞大的集合体或作为其代表者的最高国家机关来直接经营企业。但可以按照统一分工由国家的各级有关政策部门负责各国有企业的经营管理工作。各个政府部门也不能直接进行经营,只能由其委派国家工作人员作为负责人进驻企业,主持企业经营管理事务。这就是代表式经营。例如我国过去的国有企业都实行国营,国营实际上就是这种代表式经营方式。代表式经营有利于企业执行国家政策,贯彻国家管理意图,但不利于企业独立自主经营,充分接受市场调节,企业经济效益往往欠佳。这种企业太多,势必影响国民经济总体效益,制约经济发展。我国经济体制改革以后,于80年代后期,国有企业改变了这种经营方式。

   国有企业也可以实行代理式经营。但代理式经营后果需由被代理人承担,如果经营不善,造成的亏损全落到国家头上。因此,经营代理人挑选十分重要,他们一般应是"亲政府人士"。西方有实行含代理式因素经营方式的②,但各国都未见有典型的代理式经营的国有企业。

   国有企业实行租凭式经营,无论在西方国家或我国都有③。租凭经营由合同明确出租方与承租方的权利义务,经营权范围比较确定,特别是经营的盈亏后果由经营者承担,有利于增强经营者的责任心,提高经营效益。为了避免因经营不善而使国有资产遭受大的损失,承租方应在承租时提供足够的财产担保。西方国家一般是由政府将企业出租给私人公司经营,私人公司有承担风险责任的财产基础;但在中国,私人承租者难以提供充分的财产担保。所以这种经营方式在中国只适用于小型国有企业。

   我国的国有企业自80年代后期普遍实行承包经营。其实,承包经营是个内容不很确定的概念。从承包主体看,如果是作为发包方内部成员的承包,则它实际上同于代表式;如果是发包方以外的第三人承包,则可能是代理式或租凭式;从承包的内容和范围看,如果经营权限较大,承包者包盈亏后果,则近于租凭式,否则为代表式或代理式。我国实行的承包经营责任制,承包人不能承担经营亏损责任,并且承包人大都仍然保留着国家干部身份,在人事组织关系上属有关政府主管部门管辖。因此,这种承包制虽不完全同于原来的国营,但仍然保留着浓厚的代表式经营即国营的色彩。实践证明承包制存在许多弊端和局限性。其中虽然有些是工作作法问题。可以完善,但有些则是由承包制本身固有的特点所决定的,不能通过完善作法以求克服。这就是后来国家决定推行股份制的原因所在。

   股份制或公司制,即为本文所谓合股式经营方式。合股式经营同承包制或其他经营方式比较,有许多明显的特点和优点,这主要是因为合股式不仅实行所有权同经营权分离,而且其两权分离形态较为特殊④。

   首先,合股式的公司其经营权不是同各出资人对出资财产的原所有权的直接分离,而是先由出资人向公司让渡其所有权,形成公司法人财产所有权,公司再组建业务执行机关行使经营权,公司的经营权相对于出资人的原所有权来说,是间接分离,直接分离容易使所有权人对经营权进行干预;间接分离则能避免原所有权人的直接干预,公司各股东的意志一般只能通过股东会形成集体决议,再影响公司业务执行机关。这有利于保障公司经营权人自主经营。

   其次,合股式公司行使所有权和经营权的股东会和董事会,都是公司内部的机关,其所有权同经营权是一种内部分离;而承包、租凭等,发包方或出租方于承包或租凭经营合同签订后,一般不进入企业内部,不深入企业生产经营领域,是一种外部分离。外部分离不便于所有权人对企业经营活动作经常性的了解、配合和监督,内部分离则在公司内部建立起互相配合、互相监督和制约的机制。

   再者,合股式经营的两权关系和经营权权限受公司法调整,这是法定分离关系;承包、租凭的两权关系由合同约定,是约定分离。公司法多为强行性规定,合同约定任意性较强。因此,合股式的经营权权限更具确定性。

   此外,承包或租凭合同的期限不能过长,经营者到期可能变动,这难免引发短期行为;而公司存续期长,董事和经理人虽然变动,但作为公司业务执行机关及其职责却具有长期性和稳定性。合股式的两权关系是一种较为稳定的分离,这有利于公司制订长期发展规划和经营策略。

   合股式分为控股式与一般持股式。国有企业实行合股式以后仍为国有企业的,只能是国家控股式。因为如果国家不控股而是一般持股,则该企业不再属于国有企业范畴。并且,根据我国情况,国有企业中的国有资产十分雄厚,国有企业改行合股式,实际上必然大量的都是国家控股。控股式也具有前述合股式的各种特点和优点,但由于受到控股股东意志的制约,合股式固有的许多特点和优点不能充分得到发挥。因此,国有企业实行国家控股,固然可以使企业仍然较好地贯彻国家管理意志,执行国家政策,但于企业真正独立自主经营,充分接受市场调节,仍有诸多不利。在实行市场经济条件下,国家控股企业过多,在国民经济在比重过大,仍然会妨害经济的正常运行。而减少国家控股、降低国家控股企业比重,则涉及到企业投资体制问题。

  

四、国有企业的投资体制

   国有企业投资体制涉及许多方面的问题,这里主要论述国家直接投资的规模、方向和重点。

   国家投资开办国有企业的规模、方向和重点,主要是由国有企业的开办目的和它担当的使命决定的。如前面所述,现代国有企业开办的目的包括经济性、财政性和政治性,尤以经济调节性为主。国家直接投资的总体规模应以满足国家有关政策性要求,保障其藉以调节经济的足够需要为原则。国家投资应优先考虑国民经济发展中的薄弱环节和对国民经济总体与长远发展起制约作用的关键环节。国家应在全面衡量一定时期国民经济运行中各种结构比例关系(包括行业结构、产品结构、地区结构等)的基础上,根据经济和社会发展的总体战略和规划,确定一定时期内国家投资的方向和重点。从产业结构上说,国家投资重点一般应放在基础产业、高科技产业和一些公共事业上。但不同时期,其侧重点应有所不同。

   国家直接投资不能过少,过少不能保障国家有关政策的贯彻和国家对经济的有效调节;但也不宜过多。这是因为:一方面,投资过多,超过了国有企业开办的本来目的和它所担当使命的需要,是为不必。另一方面,由于国有企业的性质和经营制度上的特点决定,国有企业经营的经济效益往往不如其他由民间社会投资经营的企业,国有企业比重太大,必然使得整个国民经济的效益受到牵制。

   国有企业的经济效益往往欠佳,这是带普遍性的问题,不是中国的特有现象,其他各国概莫如此。80年代以来,许多西方国家出现私有化浪潮,纷纷将国有企业或国有企业中的国有资产以股份形式,转让给私人和私人企业,以缓解财政负担,提高资产经营效益,改善国民经济状况。私有化只是对国有企业的数量和投资比重进行调整,绝不是、也不会全部取消国有企业。现代国家经济管理职能日益增强,为保障国家对经济的有效调节,总是需要保留一定数量国有企业的。综观近几十年来各国国有企业兴衰史,西方国家是交替采用了国有化与私有化措施。即使当前,私有化似乎席卷西方世界,但各西方国家也不会将其某些行业中的国有企业全部"私有化"掉,有些政治家对私有化的速度和规模提出了批评,甚至有的主张在该国某些行业发展国有化。

   中国国有企业的经营效益问题更为突出。一方面是由于体制(包括经营制度)上存在问题,使国企业的效益较差;另一方面我国国有企业的数量和投资比重大,远超过各西方国家。这就严重制约了整个国民经济的效益和妨碍了国民经济的发展,影响到综合国力的迅速增强和人民生活的不断提高。当前我国要建立市场经济体制,国有企业在国民经济在比重过大,不利于市场机制充分发挥作用。我国当前的国有企业改革不仅是个经济问题,而且具有重要的社会和政治意义。国有企业的经营制度及其他有关体制上的问题,有两种不同类型:一是可以通过深化改革和完善经营制度和转换经营机制予以克服的;二是由国有企业本身固有的性质和经营制度上的特点所决定,只有改变国有企业本身才能克服。因此,当前我国国有企业改革措施应当包括两个方面:一是改革其经营制度,选取合适的经营方式,转换企业内部经营机制,并深化其他配套改革,尽可能地增强企业活力,提高经营效益。二是控制国家投资的总体规模、方向和重点,适当减少国家投资和降低国有企业在整个国民经济中的比重。

   各国减少国家投资和降低国有企业比重的基本方式有两种:一是绝对式,即一方面严格控制国家新增投资和新建、扩建项目,并把握投资的方向和重点,使有限的国家投资充分发挥其调节国民经济的结构和运行的作用,同时将现有国有企业中的国有资产部分或全部转让给民间社会的组织或个人。转让的国有资产可以折成股份,从而使国有企业改组为股份制公司;二是相对式,即在控制国家新增投资的基础上,通过鼓励和扶持民间社会投资,使民间投资在社会总投资和国民经济中所占比重逐步提高,最后上升为主要成分,而使国家投资和国有企业的比重逐步下降。

   上述两种方式各有利弊:绝对式见效快,但容易引起经济和社会动荡;相对式能实现平稳过渡,但颇费时日。因此有些国家采取了折衷方式,即在严格控制国家新增投资,并大力鼓励和扶持民间投资的同时,按照不同行业情况,区分轻重缓急,分步骤地转让国有资产股份,以降低国家投资的比重⑤。近些年来,我国沿海经济发达地区实际上采取了与此类似的作法,其乡镇企业和城市区街经济十分活跃,非国有经济的比重逐步提高。在内地许多地区,人们也逐渐认识到,要求得经济迅速发展,在继续抓好国有企业改革同时,必须比以往更加重视发展各种非国有经济形式。

国有经济在整个国民经济中应占何种比重为好,这要根据各个国家不同时期的经济、政治和社会情况而定。西欧国家在几次国有化浪潮后的70年代,国家投资达到社会总投资额的30%左右,国有企业总产值约占国民生产总值10%左右,经过80年代后的私有化,国有企业的投资和产值的比重有明显下降。北美国家的国家投资和国有企业产值的比重较小(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:企业法与国企研究前沿
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