返回上一页 文章阅读 登录

赵新峰:京津冀协同发展背景下雄安新区新型合作治理架构探析

更新时间:2017-10-21 22:38:48
作者: 赵新峰  
京津冀区域具有特殊的区位,政府力量比较强大且政治敏锐性较强,对于社会组织的发育和公众参与,政府的态度比较保守,因而缺乏扶持其发育的积极性和动力,导致区域内各种社会组织的发育和发展也相对滞后,难以和政府及企业形成三方互动,进而承担推进区域协同发展的职能。[2]另一方面,鉴于社会组织和公众的资源与权力处于分散状态,如果这些主体没有得到有序的整合,就直接将一定的政府资源与权力分配给他们,会使区域总体资源与权力更加趋于碎片化。

   (三)区域政府治理的政策工具乏力

   政策工具是实现政策目标的基本途径,政策工具的选择是政策成败的关键,政策工具的优化也是区域政府良好治理的重要手段。在我国区域政府治理中,区域政府治理工具过于简单化和形式化,行政命令手段和强制性工具成为区域复杂问题处理的主要方式。这些问题普遍存在于雄安新区所在的白洋淀区域。具体表现为:

   一是现有区域政府治理工具简单化,精细化的区域政府治理工具缺失。比如在区域协调治理工具方面,国家出台了一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等,而专项的区域开发和发展基金一直处于空白,诸如结构基金、聚合基金和团结基金等精细化的治理工具设计缺失。从区域协同发展的角度看,区域政府治理工具乏力,工具的简单化是重要原因。植根于区域的治理责任大多为粗线条,没有规则和细节可循,缺乏具体化、明确化的设计。此外,由于区域政府治理跨层级、跨区划和跨职能的特性,治理工具间协调不力又成为治理工具残缺化的另一诱因,在区域政府治理中,普遍性的“政策打架”有力佐证了这一点。近年来,虽然我国在区域地方政府间横向政策工具协调方面取得了一定进展,但主要限于一些“运动式治理”空气质量保障活动期间,以及个别地区诸如信息共享等工具上的协调,缺乏系统长效的区域政府间横向工具协调。

   二是过度依赖管制型政策工具。作为政策工具选择的自然起点,管制型政策工具在市场发展不够成熟、社会力量发育不够充分的我国往往被过度依赖,有其必然性和合理性。但过度依赖此类工具,不仅容易形成工具选择上的“路径依赖”,直接影响新工具的选择运用,实施成本也十分高昂。在需要短期见实效的区域重大空气质量保障活动中,其效果较为明显,如“APEC蓝”、“阅兵蓝”、“奥运蓝”期间,区域内大量企业停产、限产,大量工人放假停工,造成区域内大量民生问题和社会冲突。由于相应的法律法规、政策标准缺失,利益补偿、信息共享等制度安排不力,管制型政策工具并没有在区域内形成较强的约束力。此外,管制类政策工具对区域内治理对象执行同样的标准,灵活性差,往往导致政策失灵。政策工具在执行过程中也存在职责重叠、职能部门间缺乏协调沟通等问题,致使政策执行的效果和力度差强人意。

   三是多种政策工具的协同作用没能充分发挥。首先,企业、社会和公众参与治理的程度不高。政策工具的改进优化实际上是在区域协同治理过程中政府与市场、社会和公民关系的变革。我国区域内内现有管控类工具主要依靠政府科层制治理结构的强制性,激励型政策渠道单一、缺乏灵活性、申请流程复杂、执行监管缺失,主要以政府补贴、税费调节为主导,市场主体、社会力量、公民参与被忽视,资源的有效配置受到限制。自愿型政策工具方面企业自主改善行为动力不足,信息压力和舆论压力的效果还未显现。其次,效果评估的错位。现有政策工具设定以执行过程中的措施和行动为主,缺乏以结果为导向的绩效评估,政策工具事前、事中和事后的评估功能相互脱节,缺乏一体化的构造。再次,相关配套机制不到位。一是由于政府集中管制导致区域内价格形成机制不健全,市场配置稀缺资源的作用难以发挥,资源开发利用的外部成本内部化很难实现,区域内市场主体技术革新的动力大打折扣,有效激励不足;二是长效资金投入机制尚未建立。例如区域内环境保护和低碳发展领域技术和项目的长效资金支持机制迟迟未能形成;三是监督机制不健全。由于缺乏公众和社会监督,第三方认证评估机构独立性差,专业能力差,导致政策执行过程出现偏差。

  

   三、京津冀一体化背景下的雄安新区新型合作治理架构

   在习近平总书记治国理政的理念中,多次提到“命运共同体”的概念,强调治理过程中的“共享共治”。共生是共享共治的价值前提。共生不仅是一种生存状态,而是一种体现人类本真价值的生存样式,一种合乎完美理性的生活愿景。[3]在共生状态下,共同体内不同行为主体的固有价值和独立性得到认可和尊重,区域政府之间共生、共享、共治,自然、社会及公民个体之间高度和谐,相互依存,以互利共赢的聚合性共同体为依托谋求集体行动目标的达成、整体性治理方略的实现。

   国家利益的最高价值、区域公共利益的现实价值和地方利益的基础价值构成了区域合作治理的价值,通过价值理念的设定、传递和引导,有助于对制度安排和决策工具提供目标导向和强力约束。雄安新区的治理架构是最高价值、现实价值和基础价值的融合体,是基于合作治理的价值层面和工具层面融合而成的复合体,摒弃了区域内合作主体之间不平等的惯性思维模式,让在京津冀区域中一直处于从属和次要地位的雄安新区走到了舞台中央。这一共生型治理思想的提出,不仅意味着治理结构的改变和优化,也是治理理念的一次深刻变革。基于协同共生理念的雄安新区顶层设计把合作治理的意蕴推向了更高层次的境界。基于合作、协商、共赢理念的共识性框架的设定,彰显出了集体公共理性和公共价值。

   雄安新区建设过程中应该致力于区域内多元主体治理格局的形成,致力于互动合作治理网络的建构。这一治理模式不是以往既定模式的复制和延展,而是由价值理念、制度安排、政策工具、利益分配等结构要素相互嵌入、融合生成命运共生体的基础上,通过协同共生价值理念的引导和整体性治理机制的达成,最终形成的新型合作治理模式。

   (一)区域政府治理组织的整体化

   所谓整体性治理就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系以及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,促使政府治理不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,进而为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。以公众为中心,改进了“管理主义”的价值倾向;以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境;以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。整体性治理对于雄安新区的近期规划和长远发展具有重要的理论意义和应用价值。

   整体性治理理论强调的合作性整合主要表现为:一是三大治理面向的整合,即治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合。[4]活动、协调、整合是整体性治理的三个核心概念,其中,活动是指包括政策、管制、服务和监督四个层面在内的治理行为;协调是指确立合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法;整合是指通过确立共同的组织结构和合作在一起的专业实践与干预以实现有效协调的过程。[5]希克斯认为整合是整体性治理最核心的概念,区域合作组织凝聚力的强弱关键在于整合程度。整合的内容主要包括:去行政区行政化、逆部门化、防碎片化,采取大部门制、重塑服务提供链、网络简化等治理策略。

   中央政府所倡导开发和发展的重点区域基本都设置了相应的区域政府治理组织,并且省级或市级政府间也在上级政府的引导下,组建了区域性领导小组等治理组织。但这些组织统筹协调区域发展的效果不佳。究其原因,在于区域政府治理组织的碎片化,整体性治理架设被忽视甚至形同虚设。纵观雄安新区所属白洋淀区域以及白洋淀区域所属京津冀区域多年来的发展历程,行政化、部门化和碎片化成为主要发展瓶颈和障碍。为改观现有区域政府治理组织碎片化的现状,当务之急需要做到的是:首先,治理组织的整体化设计。这一架构需要在中央层面设置专门的区域政府治理组织机构,将现有的各种区域性领导小组以及国务院有关部委具有设计区域政策的部门等并入到这一组织机构,对各项功能加以整合。同时在各省市区也应设置相应的区域政府治理组织,一方面,对接所涉及的具体区域性领导小组的分解工作,另一方面,调控区域内政府和部门间横向协同工作。其次,网络信息平台的搭建。登力维认为,数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合,整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[6]因此,雄安新区在发展过程中应该把信息技术和网络技术作为协同治理的重要工具,对网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行有效整合,简化网络程序和步骤,简化政府治理的程序,搭建一个一体化、标准化的信息平台,使治理环节更加紧凑,治理流程更加便捷,让资源共享的在线治理模式成为常态。例如,在白洋淀生态修复治理过程中,要致力于搭建区域内、流域内环境治理信息公开、共建和共享的平台,实时公开领域内企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息,形成环境治理的数据信息网络。再次,区域发展基金的设立以及配套的智力支持机构设置。为促进区域政府治理组织整体性职能的发挥,可考虑在中央或省级政府层面,把分散于各个职能部门的区域治理资源和权力加以统合,建立专门的区域发展基金;同时,要通过公私合作、信息提供、行政听证、集体会议等方式发挥市场主体、社会主体和公众的参与作用,建立良好的信任机制和顺畅的参与机制,可以尝试借鉴萨瓦斯提出的BOT与TOT模式,扶持智库机构,培育社会组织,力求走出一条区域协同发展的创新型治理路径。

   (二)区域政府治理方略的机制化

   区域政府治理跨层级、跨区划和跨职能的特征,需要一套整体系统的机制设计加以保障。按照“统筹规划、协同发展、成果共享、责任共担”的区域政府治理逻辑,雄安新区治理机制可细化分解为协商机制、决策机制、执行机制、利益补偿机制和绩效评价机制。实现良性发展的关键在于这五大治理机制之间的相互联系、相互作用、相互制约、相互促进。

一是协商机制。美国学者多麦尔提出:“如果说政府关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构,那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协调动力支配的对等权力的分割体系。”[7]身处京津冀腹地、白洋淀区域的雄安新区,这种竞合关系长期存在。值得一提的是,包括雄安新区在内白洋淀区域的过度竞争已经严重破坏了竞合关系,恶性竞争行为破坏了共生共享的价值理念,动摇了相互合作信任这一府际关系的基石,区域内多个行政单元和利益主体的存在使得交流、对话、协商、合作很难在同一个层面达成协议,致使协同成本不断增加。从政府机构的再造重组,到区域政府间合作的达成,其出发点就是要打破行政区行政对协商沟通的阻隔。如何构造理想的专门协调机构、维持协调机构的公信力成为不可回避的问题,因而,区域内协商机制的建立需尽快提上日程。协商是一种理性的决策形式,也是一种治理形式。参与公共协商的主体通过平等协商调整偏好,追求共识。公共协商的结果的合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益基础之上,而且还建立在利用公开审视过程的理性指导协商这一事实基础之上。[8]区域政府治理的过程必然是一个诉求表达、沟通协商的互动过程,协商机制的目的就在于通过充分的表达和沟通,促进信息流动,进而实现区域政府治理多元主体间的共同行动,通过协商使跨界、跨部门管理的竞争行为转变为合作行为,短期行为转变为长期行为,治标行为转变为治本行为,为后续的决策奠定坚实基础。首先,应该对区域内治理采取灵活的、弹性的、多样化的协商行动,充分考虑内部动力因素,建立起有效的内生动力机制,通过协商确立规则,协同多元主体,设定集体制度安排;其次,基于制度主义视角,针对区域内不良竞争和非合作行为,注重沟通信任、互惠互利等社会资本的供给;再次,合作风险的承担及合作剩余的配置均通过平等协商加以实现。区域内利益冲突和分歧力求通过深入沟通加以解决,通过平等协商、充分讨论后达成共识;最后,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106538.html
文章来源:中国行政管理
收藏