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王万华:新中国行政诉讼早期立法与制度——对104部法律、行政法规的分析

更新时间:2017-10-09 10:55:04
作者: 王万华  

   受案范围是行政诉讼核心制度,受案范围之宽窄,既决定了公民行政诉权保障之程度,也决定了司法权审查行政权范围之大小,行政诉讼范围因而也被认为是行政法治的晴雨表。[16]1989年《行政诉讼法》出台之前,公民或者企业能否提起行政诉讼取决于单行法是否有特别授权,104部法律行政法规规定的可诉行政决定构成行政案件受案范围。我们可从两个角度对单行法所确定的行政案件范围予以考察:其一为可诉的行政行为类型,其二为可获得司法救济的权利类型,正是早期立法关于可诉案件范围的规定影响了1989年《行政诉讼法》关于受案范围的规定方式与内容,1989年《行政诉讼法》采用具体行政行为和人身权财产权双重标准确立了行政案件受案范围。

   (一)可诉行政行为限于行政决定

   在1989年《行政诉讼法》采用“具体行政行为”这一表述之前,单行立法中没有出现行政行为这一概念,[17]单行立法关于可以提起行政诉讼的对象的规定采用的是“处罚决定”、“处罚”、“处理决定”、“行政处罚”、“行政处罚决定“等表述。可以提起行政诉讼的行为范围具体为:

   1.行政处罚决定。

   除《医疗事故处理办法》外,103部单行法都有关于当事人对行政机关作出的行政处罚决定可以提起诉讼的规定,如《海上交通安全法》45条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五天内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”

   2.滞纳金。

   在税收领域,除行政处罚外,滞纳金作为一种强制执行措施,也被纳入可诉行为范围内。如《税收征收管理暂行条例》40条规定:“纳税人、代征人或其他当事人同税务机关在纳税或者违章处理问题上发生争议时,必须首先按照税务机关的决定缴纳税款、滞纳金、罚款,然后在十日内向上级税务机关申请复议。上级税务机关应当在接到申诉人的申请之日起三十日内作出答复。申诉人对答复不服的,可以在接到答复之日起三十日内向人民法院起诉。”《房产税暂行条例》、《耕地占用税暂行条例》也有相同规定。

   3.行政机关向企业乱摊派的行为。

   根据《国务院关于坚决制止向企业乱摊派的通知》第4条的规定:“对乱摊派的行为,企业有权抵制,抵制无效时,可向上级经委、审计、财政和税收、财务、物价大检查办公室反映,有关机关应及时处理;企业还可向人民法院起诉。”

   4.行政收费。

   如《长江干线航道养护费征收办法》10条规定,当事人与执法机关产生争执时,当事人必须先按征收决定缴费,然后向交通部申请复议,或直接向人民法院起诉。

   5.行政裁决。

   《水法》、《草原法》、《水污染防治法》、《专利法》、《医疗事故处理办法》等法律规定行政机关对民事权属纠纷进行处理,争议双方任何一方对行政机关作出的处理不服的,可以向法院起诉。如《草原法》6条规定:“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间的草原使用权的争议,由乡级或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。在草原权属争议解决以前,任何一方不得破坏草原和草原上的设施。”

   这些行政行为类型在1989年《行政诉讼法》受案范围中都有规定,分别对应《行政诉讼法》(1989年)11条第1款中的第(1)、(2)、(7)项。

   从可诉行政行为类型的角度,单行法所规定的行政案件范围呈现出以下几个特点:第一,仅限于行政决定,不包括抽象行政行为。

   104部单行法规定的可以提起行政诉讼的行政行为全部为行政机关针对特定当事人做出的行政决定,不包括涉及多数人的规范性文件等抽象行政行为。有的立法使用“处罚决定”,如《进出口商品检验法》28条;有的立法使用“处理”或“处理决定”,如《医疗事故处理办法》11条、《城乡个体工商户暂行条例》第25条;有的立法使用“行政处罚”,如《广播电视设施保护条例》16条、《核材料管制条例》20条;多数立法则使用“行政处罚决定”这一表述。

   将行政案件范围限定在针对特定当事人作出的行政决定在1989年《行政诉讼法》中继续得以保留,《行政诉讼法》采用“具体行政行为”这一概念明确了公民行政诉权的范围。立法采用“具体行政行为”而不用“行政决定”是为了防止行政机关规避被诉不向当事人作出书面行政决定,只要行为存在,即使没有行政决定文书,公民仍然可以向法院提起行政诉讼。

   第二,行政决定中又以行政处罚决定为主。

   在104部单行法规定的可以提起行政诉讼的行为类型中,行政处罚占据绝对主导地位,其他类型的可诉行政行为都仅有数量极少的立法予以规定。行政案件范围以行政处罚决定为主,折射当时行政管理的方式主要采用高权行政方式,行政管理的目的主要是通过制裁当事人行政违法行为,维护经济、社会秩序。1989年《行政诉讼法》关于受案范围的事项列举中,行政处罚作为最常用的行政执法手段列为第一位。[18]第三,仅能针对行政作为提起行政诉讼。

   与单行法将可以提起行政诉讼的行为主要限定为针对当事人作出的行政处罚决定相对应,分散立法阶段,公民、企业仅能针对行政机关的行政作为提起行政诉讼,对行政机关不履行法定职责的行为,不能提起行政诉讼。1989年《行政诉讼法》虽然在总则中采用具有作为内容的“具体行政行为”概念确定公民的行政诉权,但在受案范围中将可诉案件范围扩大至行政不作为,《行政诉讼法》11条第(4)、(5)、(6)项均为对行政不作为提起的行政诉讼。

   (二)公民可获得司法救济的权利仅为人身权与财产权

   1.人身权。

   为公民人身权遭受行政机关侵害提供司法救济的仅有1986年出台的《治安管理处罚条例》。该法第39条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”应松年教授认为这是《行政诉讼法》出台之前所有规定可以提起行政诉讼的单行立法中最重要的一部。[19]这一论断是符合当时实际情况的。

   1957年《治安管理处罚条例》规定违反治安管理的人对处罚不服只能申诉,而1986年《治安管理处罚条例》明确了治安管理处罚决定可诉,这一规定的意义体现在三个方面:第一,为公民人身权受到公安机关侵犯提供了司法救济,这对保护公民人身权、规范公安机关合法行使治安处罚权,具有非常重要的意义。[20]《治安管理处罚条例》(1986年)规定违反治安管理予以处罚的条款为14条,其中10个条文都规定适用拘留。[21]治安拘留是对公民人身自由的限制,但其作出主体为行政机关,且缺乏正当程序予以规范,当行政过程不能为公民提供正当程序保障时,来自司法的救济对于保障公民权利的意义就十分重大。

   第二,治安处罚决定量大,对推动行政诉讼意义很大。根据最高人民法院蔡小雪法官的回忆,《行政诉讼法》出台之前,各地法院受理的行政案件不多,当时法院受理的行政案件主要有两大类:一类是治安行政案件;一类是有关土地确权的案件。[22]行政案件数量上的增长无疑是推动专门行政审判组织建立和发展、进而推动行政诉讼制度从民事诉讼制度中独立出来的重要现实因素。

   第三,公安机关在行政机关中被认为是权力最大部门之一,将其作出的治安处罚决定纳入行政诉讼中进行司法审查,对依法行政的推动影响很大。

   2.财产权。

   财产权保护是分散立法阶段行政诉讼重点保护的内容,104部法律行政法规都涉及为财产权遭受行政机关侵犯提供司法救济,《治安管理处罚条例》中罚款也是最为常用的一种处罚手段。位列立法数量前三位的税收收费、资源、工商三类行政管理均涉及公民、法人和其他组织的财产权。随着市场经济改革的持续推进,行政机关针对公民、企业市场活动、经济行为的管理决定日益增多,行政机关对公民、企业所作出的缴税决定、吊销营业执照、罚款、没收产品、没收违法所得、向企业摊派、强制专利许可等行政决定对公民、企业的财产权产生直接影响,随之产生的行政争议需要纳入司法途径解决。单行法将影响公民、企业财产权的行政决定纳入诉讼案件范围,通过司法途径解决,回应了市场经济转型过程中公民、企业因财产权遭受行政机关侵害获得司法救济的利益诉求。

   单行法对人身权与财产权遭受行政机关侵犯建构了司法救济机制,法院围绕这两类案件的审理积累了司法审查经验。

   到统一立法阶段:一方面,人身权与财产权保护由特别保护上升为《行政诉讼法》给予普遍保护的权利,《行政诉讼法》(1989年)11条第1款第(8)项采用兜底条款的规定方式“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,明确了公民、法人或其他组织的人身权、财产权受到行政机关侵害的,可直接依据《行政诉讼法》,不需要单行法特别授权,即可向人民法院提起行政诉讼;另一方面,《行政诉讼法》仅将给予公民普遍性司法保护的权利限于人身权、财产权,其他权利遭受行政机关侵害时能否获得司法救济则仍需要根据单行法确定。[23]

  

   四、单行法建构的零星行政诉讼程序制度

   关于行政诉讼规定的分散立法均为行政管理领域立法,因而不可能在单行法中规定法院审理行政案件的程序,但是,行政争议毕竟不同于民事争议,很多单行法对公民如何提起行政诉讼作出特别规定,这些分散的程序规定构成了行政诉讼起诉阶段的特别制度,为之后的统一立法所吸收。

   (一)原告

   行政诉讼原告是认为自己的合法权益受到行政行为侵犯而向人民法院起诉的公民、法人和其他组织。并非所有利益受到行政行为影响的主体都能成为原告,只有具备法定条件的主体才能成为行政诉讼的原告,104部法律、行政法规都对可以提起行政诉讼的主体的范围作出明确规定。包括以下几类主体:

   1.行政决定的当事人。

   单行法基本将可以提起行政诉讼的主体表述为“当事人”,如《海洋倾废管理条例》22条规定:“当事人对主管部门的处罚决定不服的,可以在收到处罚通知书之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行处罚决定的,由主管部门申请人民法院强制执行”。单行法中的当事人指行政处罚决定直接针对的对象,即被处罚人,不包括行政决定的利害关系人,由此也可以推知分散立法阶段的行政诉讼基本为主观诉讼。在自然资源权属纠纷裁决案件中,权属纠纷的双方都可以对行政机关作出的处理决定不服提起行政诉讼。严格的原告资格限制与当时行政诉讼尚缺乏统一立法的状况是相对应的,在尚未建立专门行政审判组织、尚未制定《行政诉讼法》的阶段,不太可能放宽原告资格条件。

   2.治安案件中的利害关系人。

在治安案件中,原告的主体范围较之其他行政案件的主体范围更宽,包含了当事人之外的利害关系人。治安处罚决定的被处罚人与治安违法行为的受害人都可以到法院起诉,(点击此处阅读下一页)


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