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方乐:最高人民法院巡回法庭的制度功能

更新时间:2017-10-09 10:50:18
作者: 方乐  
不仅能够强化最高人民法院以及巡回法庭通过“纠纷处理”与“规则之治”这两种方式,对巡回区内各法院在“法律适用”与“自由裁量”这两个方面共同发挥规范化功能的效果,而且也能够确保司法的区域性与法律适用的国家统一性之间的平衡,进而在规范区域司法、统一区域司法的同时,提升国家司法的公正性与权威性。

   但即便如此,在我看来,这一功能仍然不是最主要的考量。因为如果拋开精细的成本比较,那么通过调整最高人民法院本部审判业务庭内部现有的案件片区管理机制,以及通过制度化并强化最高人民法院法官开展巡回审判工作的力度,不仅也能够实现这一效果,而且,同样空间上的距离感,还会使得这种上下级法院之间的指导监督机制在中立性上更具说服力。[16]与此同时,通过进一步明晰最高人民法院内部各部门之间的分工,[17]不仅同样也能够形成“规范司法、统一司法”的双重结构,而且空间上的距离感还会使得这种结构及功能性的力量更为强大。那么,通过巡回法庭的设置所实现的最高人民法院审判活动空间上的腾挪,其中最为主要的考量究竟是什么呢?

   (三)就地化解纠纷

   最根本的目的是就地化解纠纷。因为,如果纠纷无法就地化解,首先从司法制度与程序结构上看,它所带来的是大量案件,尤其是再审和申诉信访案件的逐级上移,以致最后都聚集到了最高人民法院,进而造成再审和申诉来访案件数量在四级法院中呈现“倒金字塔”型的分布格局,其中最高人民法院受理再审和申诉来访案件数量最多、工作最重、压力最大。这一状况不仅会导致对司法程序机制的破坏(如越级申诉),也不利于审级制度功能的发挥(如法定的两审终审制在实践中更多呈现为三审终审),还侵占甚至浪费了大量司法资源(如法官忙于导诉接访而无法将更多精力投入到案件裁判上),从而在恶化司法领域中“供一需矛盾”的同时,动摇司法的整体结构与运行机理。其次,从社会治理成本上来看,由于社会的主要矛盾纠纷集中在基层,如果无法及时就地化解,那么伴随着纠纷的上移以及由此所造成的时间沉淀和情绪及利益的累积,就会增加社会关系与社会秩序恢复的难度,提高社会治理成本的同时,也提升了社会风险。实践中,大量的申诉案件以及涉诉信访未在高级人民法院息讼终止,而是最终都涌向了最高人民法院,这不仅反映出地方法院司法权威的不足以及当事人/访民对地方各级法院的不信任,而且也因纠纷的上交以及事态的发展,“促使合法性危机加速上移,带来了更深层次的社会治理危机。”[18]最后,从政治功能的地理区划来看,大量申诉案件与涉诉信访最终都聚集到最高人民法院,不仅会加重地方进京接访的任务,也会造成北京/首都维稳压力的增大。尤其是近些年,在“全国涉诉来访总量呈下降趋势,但到最高人民法院来访的数量却呈上升趋势”的情况下,[19]通过强化社会纠纷的就地化解来分解最高人民法院以及北京的压力,无疑就更加有必要了。

   的确,从理论上来说,地方法院由于对案件当事人的情况、社会关系、真实诉求、案件背景以及当地的风土人情等信息掌握得最为全面,因而它们在化解社会矛盾纠纷方面应当是最容易找到问题解决的关键点,为此也就应该是最能有效就地化解社会矛盾纠纷的。但实践中,由于不同的地方法院对于法律理解的不一致以及司法裁量标准的不统一,容易造成“同案不同判”,甚至同一法院对同一案件作出两个截然相反的判决。与此同时,地方法院司法行为上的不规范、不到位甚至随意性很大,也会造成当事人对于司法感到疑惑甚至不信任。此外,由于各地方法院在利益追求或者利益考量上存在差异性,容易导致它们在就地化解纠纷的行动上表现得并不一致,造成相互推诿的局面。这些地方法院日常司法活动中存在的问题,不仅会削弱它们就地化解纠纷的能力,也会在将矛盾纠纷上交上级法院的同时,造成当事人的讼累以及对法院的抵触、积怨甚至不信任。

   设置巡回法庭,通过其功能的发挥,在整体上所带来的巡回区内各地方法院司法的规范化与统一性的增强,不仅能够大幅提升巡回区内各地方法院的纠纷化解能力,也能够确保它们在司法行动上的统一性。与此同时,通过与巡回区内各地方法院所建立起的常态化联络机制以及最高法院对地方法院所具有的指导监督权力,巡回法庭层层传导压力、严格落实属地原则,确保巡回区内各法院切实担负起社会纠纷化解的主体责任。这不仅有助于巡回区内各法院在社会纠纷的化解上树立整体思维、做好系统工作,也有利于它们在社会纠纷的化解上成为有着利益追求一致性的司法行动者,进而通过发挥上下级法院的联动机制、整合各方力量、多种举措并举,共同致力于社会纠纷的就地化解工作。当然,巡回法庭自身在实践中也采取了一系列有针对性的就地化解社会纠纷的举措。比如在巡回法庭诉讼服务中心安排专人接访导诉、派出法官到巡回点接访解访、法官亲自到纠纷所在地化解息诉等等。此外更为重要的是,最高人民法院巡回法庭的设置,一方面,不仅实现了最高司法权力与司法资源的地方化配置,而且也将终局性的纠纷解决机制与司法方案直接输入到了地方,从而在制度结构与程序机制上确保社会纠纷的就地化解,最终缓解进入最高人民法院本部的案件压力,确保最高人民法院各项职能的均衡发挥。[20]另一方面,它还使得地方与北京/首都之间在地理空间与制度结构上形成了一个涉诉信访的压力缓冲带甚至隔离带,进而在确保巡回区内那些潜在的进京上访基本能够得到就地有效解决的同时,充分发挥巡回法庭的“司法护城河”作用,最终减轻北京/首都的信访压力以及社会政治风险。

   这种司法资源的地方化配置所带来的功能强化与重塑,显然是最高人民法院本部所无法达到的。与此同时,通过巡回法庭的设置所实现的“方便当事人诉讼”的目的,其根本指向也是为了更强有力地吸纳纠纷并更好地就地解决纠纷。这是因为,一方面,司法便民措施的推行,从根本上乃是旨在改变以往法院“门难进、脸难看、事难办”的状况,降低当事人参与司法活动的门槛,减少他们对司法的抵触情绪,增强他们对司法的信任度;另一方面,司法为民又要求人民法院/法官必须千方百计地满足人民群众的司法需求,要始终把“人民群众拥护不拥护、满意不满意、赞成不赞成”作为司法活动的衡量标准,[21]要在司法活动中做到“在感情上心系群众,行动上贴近群众,不能高高在上,脱离人民群众……要扑下身子、主动服务,深入群众、贴近群众,自己多做工作,让群众少跑路、少花钱、少受累”,[22]以期更好地维护最广大人民群众的根本利益。很显然,这两方面举措的综合叠加与共同发力,不仅有助于全面提升人民群众在司法活动中的获得感,也能够从根本上保证社会矛盾纠纷的就地化解。因而我们看到,无论是巡回法庭的设置,还是巡回法庭所采取的一系列便民为民措施,[23]都在有效减少当事人诉讼成本的同时,提高了社会矛盾纠纷就地化解的几率。仅以2015年为例,两个巡回法庭除受案1774件外,还接待来访4.3万人次,基本实现了将申诉案件与涉诉信访牢牢吸附并化解在当地的目标,有效减轻了巡回区内进京上访的压力。

   社会矛盾纠纷就地化解的背后,是司法公正的输入以及社会公平正义的维护。这是因为,巡回法庭的设置与实践,其行动逻辑就是要通过提高自身以及巡回区内各法院司法的公正性来整体性地实现社会矛盾纠纷的就地化解。换言之,虽然司法最基本的社会功能是解决纠纷,但要始终保持对社会纠纷强劲的吸附力与化解力,就必须依赖公正的司法。[24]与此同时,由于公正司法又是维护社会公平正义的最后一道防线,巡回法庭的在场与行动,不仅将会有助于通过司法来维护巡回区内的社会公平正义,也会进一步夯实巡回区内司法的统一性,进而输入一种“统一的正义”。因为这种司法的统一性虽然来自于巡回法庭,面向的也是巡回法庭所在的区域,但巡回法庭背后更为公共性的因素以及更为强大的国家性力量,又使得这种司法的统一性超越区域/地方而具有更为广阔的意义。换言之,因由最高人民法院的身份以及这种身份在法律/司法领域中所具有的知识一经验与方法一技艺上的行动力,巡回法庭对于巡回区内司法的统一性,就不再仅仅只是一种地方性或者区域性的司法统一,也不再是一种新地方主义的司法统一,而是一种超越地方利益与个案正义界限的司法统一,一种朝向国家制定与普遍适用的法律规则和公共政策领域的司法统一,一种建立在区域基础之上但却是国家意义层面上的司法统一。也正是基于这种统一的司法,巡回法庭所带来的司法公正及其所维护的社会公平正义,就不仅只是个案意义上的,也是普遍意义上的;不再只是区域性的,更是国家意义上的。

   很显然,作为一个新事物,巡回法庭自身还存在诸多不稳定因素,还需要司法改革者在制度的实践与发展中,不断通过制度机制的完善以及制度功能的动态调整,确保其能够在“稳定”与“不稳定”的矛盾性结构中寻找到更进一步的均衡,进而推动巡回法庭制度的良性发展和深入实践。

  

   三、制度功能发挥的影响性因素及其化解

   就已完成的首轮巡回实践经验来看,要确保巡回法庭制度功能的稳定发挥,必须既要巧妙地处理好巡回法庭与巡回区内各法院、与其他巡回法庭以及与最高人民法院本部之间的关系,确保巡回法庭与它们之间的良性互动,也需要通过自身的积极实践,生产出具有普遍意义的制度机制,确保司法成本在主体间的均衡配置以及司法制度的良性运转。

   (一)合理配置巡回法庭的职能

   从实践来看,不仅巡回法庭各项工作的顺利开展,需要巡回区内各法院的大力支持与密切配合,而且,在社会矛盾纠纷尤其是涉诉信访的化解上,巡回法庭更是需要与巡回区内各法院展开积极联动,以便能够形成共同的工作理念和完整的工作机制,充分调动并整合起多方司法资源与社会力量,确保社会矛盾纠纷的就地化解。正是由于巡回法庭与巡回区内各法院在纠纷化解上的这种利益一行动上的一致性,使得巡回法庭不仅要注重维护巡回区内各法院生效裁判的既判力,也要维护地方法院的司法形象。因而在实践中我们看到,前者比如,除非案件中确实存在再审申请人与其他当事人主动达成一致而可能撤回再审申请的情形,否则,巡回法庭在再审审查案件询问的过程中,原则上不组织各方当事人进行调解。也就是说,再审审查案件的办理,并不倡导以调解的方式来进行所谓的化解。这一司法政策的基本考量,就是要更加注重对生效裁判既判力的维护,避免以当事人达成的所谓合意而破坏原生效裁判,遏制现实中滥用再审审查调解之便利而损害生效裁判权威现象的蔓延。后者比如,巡回法庭主张再审不仅要依法纠错,更要维护司法权威,[25]要在两者相平衡的功能一结构中推进审判监督程序的运行。这种司法功能的调适,不仅意味着巡回法庭审判监督职能的发挥,必须要在充分尊重生效裁判的基础上对当事人的申请进行事由性审查,而且对于改变生效裁判的案件,巡回法庭要极为谨慎地处理,要平衡好司法公正的保障与地方法院司法形象的维护两者之间的关系,避免向社会传递出地方法院司法裁判“地方保护多”“受到的干预多”“不公正的情况多”等错误信号,防止当事人产生对地方法院不信任、不尊重等倾向,确保地方法院的司法权威、司法公信力不会受到不当的损害。

而从地方法院的角度来看,由于深处地方社会情境系统当中,一方面,巡回区内的各地方法院或多或少都有着自身的地方利益考量。比如在实践中,巡回法庭受理的跨区域的重大行政案件数量之所以较少,其主要原因就在于巡回区内的各高院都希望将行政争议化解在自己的辖区之内,为此一些高院甚至内部规定原则上不受理一审行政案件。另一方面,巡回区内的各地方法院也希望巡回法庭能够在司法实践中更多兼顾地方利益。为此,在实践中,他们会邀请巡回法庭的法官到地方法院指导开庭、把脉案件;或者,他们会就某个具体案件的处理,事先与巡回法庭的法官沟通联系、征求意见,进而当案件从地方法院进入巡回法庭时,巡回法庭能够作出有利于地方法院利益考量的处理方案;又或者,他们希望与巡回法庭建立工作上的默契,进而将他们处理起来较为棘手的案件“有意推给”巡回法庭,(点击此处阅读下一页)


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