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方世荣:论我国法治社会建设的整体布局及战略举措

更新时间:2017-10-08 19:31:46
作者: 方世荣  
社会治理离不开必要的管理,政府一方面要调动全社会的积极性参与社会治理活动,另一方面也必须就具体的社会事务对社会成员实施必要的管理,如在社会治安、互联网管理等社会事务上,政府仍须运用行政命令、行政许可、行政处罚、行政强制等方式,对特定对象实施管理,以维护必要的社会公共秩序,由此形成政府与其他社会主体的管理关系。管理关系不同于服务关系和引导关系,其基本特征体现为双方地位的不对等,是政府作为管理者对社会成员自上而下的单方决定与服从关系,凸显了政府的管理权力以及社会公众的服从义务。对此,社会治理法要规定政府的规则制定权、决定命令权、处罚权、强制权、检查监督权等管理权力,规定社会公众的配合义务、服从义务和法律责任。当然,管理关系的确立并不表明政府管理权力的拥有和行使不受约束,法律在规定管理关系时还需规定政府管理权力的限度、行使范围、行使方式和程序、社会公众的监督权利以及救济途径,从而构成完整的社会管理权利与义务体系。

   3.社会组织及公民的合作参与地位

   政府与社会的协同共治是社会治理不同于传统社会管理的重要表征。社会治理使社会组织和广大公民以各种形式参与社会事务的管理,与政府的管理活动形成积极配合和良性互动,共同发挥治理作用。社会组织和广大公民与政府的合作参与关系主要体现为:(1)配合与协作关系。社会组织和广大公民对政府的配合与协作是社会公众对政府管理实施的协助治理活动,体现的是一种双方平等合作关系。配合与协作的主要方式有:社会组织或公民通过行政合同等方式接受政府委托开展一定范围的社会服务或社会事务管理;村委会、居委会等基层自治组织协助基层政府处理本区域内的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安;配合行政机关开展社会治理的调查、检查以及举报、阻止违法行为等。(2)决策、决定的参与关系。社会公众参与社会治理的行政决策,即政府作出有关社会治理的决策或决定时,广泛听取社会组织和广大公民的意见、建议,确保决策、决定充分吸收民智,体现社会公众的意愿和利益诉求,保证决策内容的科学性、合理性和过程的正当性。社会公众参与社会治理的行政决策,必将形成与政府之间的参与关系,社会治理法要规定社会公众的参与权及其行使途径、依法有序参与的义务,并规定政府保障社会公众参与权的相关职责。(3)监督关系。对政府的社会治理工作实施监督,也是社会公众参与社会治理的一种重要方式。社会公众可以通过批评、建议、检举、信访、控告等各种方式对政府的决策、决定及其实施等工作开展监督,督促政府合法、正确地履行社会治理职责。在此过程中,会形成社会公众与政府的监督与被监督关系,社会治理法也要对这一社会关系加以规范,明确规定社会公众的各种监督权利和政府接受监督的义务,并建立健全批评建议、举报、信访、申诉控告以及行政复议和行政诉讼等制度来保障这一权利义务关系的实现。

   4.社会组织及公民在社会治理中的自治地位

   社会自治是社会组织及公民自身之间形成的自我管理。社会治理的目标是建立良善和谐的社会状态。这一方面需要政府加强对社会的管理,另一方面也需要在社会基层发挥社会组织及广大公民自我管理的积极作用,从而分担治理任务、提升治理效能,实现政府与社会的良性互动。社会组织和公民的自治管理将形成社会组织与其内部成员、公民个体相互之间的自治管理关系。这类关系也是多样化的。从宏观上梳理,可将其分为以下基本类型:(1)社会组织及其内部成员之间的基层民主管理关系。社会组织及公民的自治管理关系首先表现为基层民主管理关系。民主管理是在平等基础上通过讨论协商、投票表决等民主形式决定有关事项。从社会组织及其内部成员之间的相互关系看,这种基层民主管理关系具体体现为社会组织的内部成员通过民主选举的方式产生社会组织的领导管理机构、对社会组织内部重大事项实行民主决策和民主监督等。(2)社会组织对其成员的内部管理关系。社会组织的领导管理机构在通过民主程序形成章程、规约或有关决策后,即要据此对内部成员进行规范管理,如组织内部成员遵守组织章程和组织决定,实施相应的奖励、教育劝导及惩戒机制,从而形成社会组织对其成员的纵向内部管理关系。社会组织对其成员的这种内部管理关系是对政府社会管理关系的补充和衔接。(3)社会组织对公民的服务关系。经济、社会的发展和转型带来了社会成员多元化的需求,由政府单方直接包揽公共产品的传统模式已不能满足这种需要。因此,将部分政府“管不了、管不好”的公共服务职能交由合适的社会组织来承担成为必然的选择。由一定的社会组织来提供社会公共服务将形成社会组织与公民之间的服务关系,这种服务关系又分为有偿服务关系与公益服务关系。有偿服务主要通过市场形式提供丰富多样的公共产品,体现的是一种等价有偿的民事关系;而公益服务则是无偿的,其中包括政府通过购买社会组织的公共服务来实现对社会的行政服务职能,体现的是政府公共服务的社会化,也包括社会公益组织基于社会援助宗旨为一定社会群体提供无偿公共服务。(4)公民之间的互助关系。社会成员之间的互助是匈牙利经济学家卡尔·波朗尼提出的互惠、再分配和市场交换三种“社会整合模式”之一。这里的“互惠”就是一种广义的互助关系。(13)在社会治理中,公民之间的互助也是一种公民之间相互提供社会服务的治理方式,如民间的志愿者服务、社区邻里的安全巡查、紧急危难情况的互助救援等。在这些互助活动过程中形成的关系就是社会治理中公民之间的互助关系。互助关系主要是平等主体之间基于公共道德的相互关爱,但在法律上应通过行政奖励、行政指导等方式来激励和支持,因而也应当纳入社会治理法的调整范围。(5)社会组织及公民之间的监督关系。社会治理必须建立有效的监督机制。这是对管理关系、服务关系等其他社会治理关系正常运行的重要保障。社会组织以及公民之间为了形成社会治理的有序状态,应当开展自我管理中的相互督促,形成相互之间的监督关系,如行业组织之间就公共服务产品质量、技术标准进行同行监督,公民之间对违法乱纪行为进行举报,公民对社会组织的工作提出批评、建议等。

   社会治理中不同主体之间形成的相互关系构成三个维度的治理体制形态:(1)从治理活动的性质观察,存在两大治理关系:即执政党和政府代表一国政权与社会组织及公民之间形成的国家权力治理关系,社会组织和公民自身之间形成的社会权利治理关系。(2)从治理活动的机制观察,在上述两大类治理关系中,无论是国家与社会之间还是社会组织与其成员之间,都存在不对等的纵向关系和平等的横向关系。(3)从治理活动的功能观察,社会治理关系包括管理关系、服务关系、协作关系和监督关系。

  

   三、法治社会建设的关联性战略举措

   法治社会建设的关联性战略涉及法治社会与依法从严治党、法治社会与法治政府建设、法治与道德建设的关系。执政党依法执政、带头守法,政府依法行政,全社会提升道德水平与法治社会建设密切关联。它们具有不同层面的协同性和互动性,因而也是法治社会建设中具有战略意义的配套部署。

   (一)依法从严治党引领法治社会建设战略

   党中央在提出法治社会建设的同时还提出了依法从严治党的重大举措,这与法治社会建设有重要关联。四中全会《决定》提出加强党内法规建设,强调“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”,要求“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规”;要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”;要求在推进基层治理法治化的过程中发挥基层党组织的战斗堡垒作用,增强基层干部法治观念、法治为民的意识等。由此确立了依法从严治党战略举措的基本内容。这些举措与法治社会建设关系紧密,能够引领和推进社会法治建设。具体包括:(1)将党内法规体系确立为我国社会主义法律体系的重要组成部分,使之成为建设社会主义法治国家的有力保障。执政党的党内法规是极其重要的法治资源,党内法规规范通常严于国家法律规范,执政党可以通过党内法规来强化对党员遵守国家法律、法规的要求,约束在社会生活中发挥领导和骨干作用的党组织、党员干部和广大党员必须带头依法办事,否则要从严同时追究党纪责任和法律责任。(2)要求党员领导干部和广大党员带头遵守宪法法律,提高法治思维和依法办事的能力。法治社会建设要求全体社会成员都尊法守法,而执政党的党员领导干部和全体党员是社会成员的组成部分,并在其中处于骨干地位。担任各种领导、管理岗位的党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者,广大党员是普通公民中的先进分子。提高党员干部运用法治思维和法治方式的能力,有助于保证依法处理社会事务和化解社会矛盾。全体党员带头模范地遵守宪法法律,一方面能形成全社会尊法、守法、用法的中坚力量,另一方面则能对普通公民发挥示范、带头作用。(3)要求基层党组织发挥战斗堡垒作用,增强基层干部法治观念,提高依法办事能力。执政党的基层组织植根于社会各个层面,与广大人民群众有密切的联系,在服务群众、帮助群众、教育群众、组织群众、引领群众方面具有重要的作用。

   (二)法治政府与法治社会一体建设战略

   法治政府与法治社会一体建设是针对两者的密切关系而提出的战略举措。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》在法治政府建设的目标中要求“完善政府的社会管理和公共服务职能”,“重视有关社会管理、公共服务方面的立法”,“积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境”,“逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围”。这在建设法治政府的同时已关联到法治社会建设。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》将“切实增强公民依法维护权利、自觉履行义务的意识,努力推进法治社会建设”明确作为加强法治政府建设的任务。十八大以来,党中央进一步将法治社会建设与法治国家、法治政府建设并行提出,确立了三者一体建设的布局。

   对于法治国家、法治政府和法治社会的内涵及相互关系,学术界有不同的认识。姜明安教授认为,法治国家包括整个国家权力的法治化;法治政府仅指国家行政权行使的法治化;法治社会仅指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。(14)李林教授认为,法治国家建设是法治政府建设和法治社会建设的一个大前提、大环境,重点要解决的是国家的基本制度以及宪法和法律的顶层设计以及法治方面相关的方针政策的制定和执行问题。法治政府更为具体,广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。法治社会中包括公民、其他社会组织、政党团体等。(15)江必新教授指出,在法治国家、法治政府、法治社会三个概念并提时,法治国家是一个种概念,法治政府、法治社会是法治国家之下的两个属概念。这里的国家不只是国家机器、国家政权意义上的国家,而是一个国度性概念。这里的政府是广义上的政府,即国家政权,包括所有的公权力机关,法治国家里边涉及与政府(国家政权)相对应的社会的法治化即法治社会。(16)这些见解都有其合理之处。

笔者赞同法治国家是一个总体性种概念的认识。首先,我国在顶层设计上是以法治作为治国方略,总目标是建设社会主义法治国家,因而法治国家是一个整体性大概念,即是法治政府建设和法治社会建设的大前提。同时,在国际社会层面,我国作为一个法治国家也是一个整体性概念,在国际关系上表明它是“法治世界”的一个重要成员,对于维护世界和平,促进人类进步及共同发展,建设并维护国际法律秩序具有重要的作用和责任。而这一概念是法治政府、法治社会所不能取代的。但此处的法治政府应当是狭义的政府即国家行政机关。因为法治政府的概念自2004年由国务院提出以来,在我国已经是一个约定俗成的概念,法治政府的建设已经进行了10余年,有其独特的内涵和基本要求。这主要是指行政法治或依法行政,不能涵盖其他国家机关。三者“一体化建设”应当理解为:法治国家建设是我国法治建设的总体工程,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:法商研究
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