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方世荣:论我国法治社会建设的整体布局及战略举措

更新时间:2017-10-08 19:31:46
作者: 方世荣  
每一个社会都有其赖以维系的核心价值体系和核心价值观。当代我国社会主义核心价值体系的基本内容包括中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神、以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观等。有学者指出:“社会主义核心价值观是我国社会成员所有价值观念中本质的、具有决定作用的价值内核,反映了我国社会成员基本的、长期稳定的价值取向与精神追求。它的成型和系统化,必将成为社会成员共同遵循和维护的行为规则,潜入社会成员的思想和心灵深处”。③社会核心价值观是对一国公民具有内在精神凝聚力的规范体系,是一国法律中的精神引导力量,对法律得到普遍遵守具有重要的维系作用,是全社会积极守法的内在基础。

   守法要求全体社会成员在社会生活中自觉遵守法律规范,遇事找法用法、解决问题靠法。法的有效遵守与社会成员的法治观念成正比,社会公众的法治观念愈强,自律水平愈高,法的实施便愈有保障。但社会公众的守法意识不是自生自长的,也不是一朝一夕所能形成的,而是需要国家长期通过多种形式的普法宣传教育加以积极培育,这包括:完善领导干部和国家公务人员学法、用法制度,将法治教育纳入国民教育体系,实行“谁执法谁普法”的责任制度,建立执法人员、司法人员和律师以案释法制度,健全媒体公益普法制度,等等。以此促成全体社会成员法习惯、法感情的积淀,形成信仰法律、尊重法律权威的观念,形成依法办事的思维,养成自觉守法的生活方式,而不是仅仅因为畏惧法的强制性和惩罚性被迫服从法律。

   2.推进多层次多领域依法治理

   社会依法治理是法治社会建设的重要特征和核心环节。随着我国经济、社会的发展,市场主体获得了相对自主的地位,社会组织发育迅速,原有的社会格局发生了深刻变化。社会事务日益增多,社会利益更为多元,社会矛盾也呈现出复杂化和多样化的状态,许多新情况、新问题不断涌现。为此,社会治理需要系统性地开展,动员各方力量、针对各类社会事务,创新各种机制,运用不同方式,在多层次、多领域展开依法治理。这包括深化部门、行业和基层组织的依法治理,发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范的积极作用,建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道,发挥社会组织对其成员的引导、约束和保护作用等。

   3.为社会成员提供公共法律服务

   为社会成员提供公共法律服务是法治社会建设的又一核心环节。法治社会建设,一方面要求广大社会成员具有较强的法治意识,普遍遵守法律秩序;另一方面则要求建立完备的法律服务体系,使广大社会成员的各种合法权益得到有效法律保障。这是十八大以来党中央提出的法治社会建设的新内涵,是对以往只对公民提出守法要求的突破和拓展。它明确了法治社会建设的本质是保障人民权益的社会法治,是为广大人民群众谋取福利、提供保障的法律制度建设。④法治社会所要求的公共法律服务覆盖城乡,内容丰富,范围广泛,包括公共教育、公共医疗卫生、劳动就业、社会保障等各种社会民生领域的法律服务。公共法律服务是指由政府提供的一般性法律服务,旨在保障公民的基本权利,维护公民的合法权益,实现社会公平正义。⑤公共法律服务关乎民众权益保障,法律服务的提供是否充分和全面,将直接影响社会公众的权益保障问题,关系到法治社会建设的成败。公共法律服务体系应从建立健全公共服务领域立法体系、树立以保障民生为内核的执法体系、落实公共法律服务救济体系等方面着手建构。⑥这需要完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,发展律师、公证等法律服务业,统筹城乡、区域法律服务资源等一系列工作来落实。

   4.健全依法维权和化解纠纷机制

   维护社会成员受侵害的权益、化解纠纷是法治社会建设的最后保障环节。纠纷在社会生活中不可避免,随着我国经济、社会的发展和改革的深入以及社会阶层和利益诉求的多元化,各种社会矛盾不断凸显。为了保障社会和谐,建立健全的社会矛盾预防、化解机制是法治社会建设的重要内容。“在社会转型、矛盾多发的现实语境下,须走出诉讼中心主义模式的窠臼,理想的纠纷化解架构当是诉讼与非诉讼相衔接的多元化纠纷化解体系。”⑦这要求形成调解、仲裁、复议和诉讼等多种相互配合的机制。为此,要建立健全的社会矛盾预警机制、利益表达机制,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系,及时有效地把各种社会矛盾化解在萌芽状态,并完善仲裁制度、行政复议制度和行政诉讼制度等。除化解社会矛盾外,社会秩序和公共安全是社会生活正常进行的基本保障,也是法治社会建设的重要内容。我国目前正处于社会体制转型期,受收入差距扩大、人口大规模流动、社会矛盾复杂多样、自然灾害频发以及国际犯罪活动等因素的影响,社会公共安全问题逐渐凸显。因此,必须健全公共安全体系,深入推进社会治安综合治理,切实保障国家安全和人民的生命财产安全,依法强化食品药品安全、生产安全、网络安全、生态环境保护等重点问题的治理。

   (三)社会治理体制:提出各方社会主体协同共治的战略举措

   社会治理是一项十分复杂的社会活动,涉及的社会领域和社会事务广泛,实施治理的主体众多。三中全会《决定》提出“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这一战略举措根据不同社会治理主体及其治理职能和方法,构建了“党委领导、政府主导、社会协同和公民参与”的多方主体协同共治的基本体制。

   社会协同共治体制的提出有一定的理论积淀和实践探索的过程,渐次经历了从社会管理到社会治理、从社会治理到法治保障的理论升华过程。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次将“社会管理”作为一项新的政府职能提出,要求“加强政府的社会管理职能”。党的十六大报告进一步提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。此时“社会管理”还只限于政府的职能,其含义无明显的变化。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求“推进社会管理体制创新”,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,使社会管理不再局限于政府职能,社会管理的主体由单一政府主体扩大为党委、政府、社会和公众的多元主体。2012年党的十八大报告提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,首次强调了社会管理的法治保障要求。2013年党的十八届三中全会《决定》将“社会管理”一词改为“社会治理”,由此将社会管理作为单一的政府职能改进为全社会共同治理,提出“创新社会治理体制”,“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。十八届五中全会进一步提出“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这要求形成全社会协同的治理体制并加强法治保障,使之制度化。

   社会协同共治是指来自政府、市场、社会等不同领域的各种主体,在相互尊重各自意愿和利益的基础上,通过某种可持续的机制来解决公共问题或者提供公共服务。⑧社会协同共治是社会治理领域的一次范式变革。新中国成立以来,在相当长时期内,我国社会管理的主体单一,政府统揽社会管理,社会组织在社会管理中的作用十分有限。改革开放初期,我国经济社会发展刚步入正轨,社会事务简单、社会利益均衡、社会矛盾较少,一元化的治理主体尚能满足社会管理需要。随着社会、经济的不断发展和改革的不断深入,社会事务日益增多,社会利益更为多元,社会矛盾也显现出复杂化和多样化的形态,许多新情况、新问题不断显现。单靠政府一方的力量日益显得捉襟见肘,难以应付繁杂的社会事务,更遑论达到良好的治理效果。这表明以往政府对社会单一管理的传统模式已不适应社会的发展,亟待向社会共治模式转型。

   构建由公民、企业、社会组织和政府等多方主体共同参与的治理系统是协同共治的核心问题。⑨“在现代治理体系中,政府治理离不开社会的有效参与和配合,而社会治理也需要政府来提供基本的制度框架,政府与社会呈现出越来越多的良性互动与合作。”⑩在社会共治模式下,政府不再独揽治权,治理主体由一元转为多元,除政府外,其他公共机构、社会组织、公民个人不再是社会治理的客体,而是成为治理主体,承担重要的治理责任。我国的社会事务协同共治是指由党委、政府、社会和公众等多元主体共同开展社会治理活动并形成地位不同、各自发挥职能和作用的治理体制。(11)

   1.执政党在社会治理中的领导地位

   执政党在社会治理中对政府、社会组织和全体公民具有领导地位。执政党要以政治领导、思想领导、组织领导和加强监督等方式,组织、动员、协调和督促政府及全社会发挥各自的作用,共同开展社会治理活动。政治领导和思想领导主要包括:执政党的组织即中央机关和部门、地方党委要制定社会治理的方针、政策或进行宏观政治决策,将马克思主义普遍原理同中国实际结合起来,提出现阶段符合我国国情的社会治理任务、目标和战略,并通过思想政治工作、宣传教育等方式,动员、组织、带领人民群众共同奋斗,完成党提出的各项社会治理任务。同时,为了实现政治领导和思想领导,执政党要通过组织领导来提供保证。这包括在国家机关、社会团体、企事业单位、城市社区和农村基层建立党的组织,根据党管干部和党管人才的原则,培养、选拔、推荐或任命担任社会治理领导工作的干部和专门人才,发挥各级党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用,通过各级党组织和全体党员的工作,保证党对社会治理方针、政策的实施。此外,加强监督也是执政党的重要领导方式和内容,党要通过纪律检查机构对贯彻落实党的方针、政策、纪律和执行国家法律、法规等情况实施日常或专门性监督,对领导班子、党员干部和党员开展检查、考核,对违法违纪者进行制裁和教育等。

   2.政府在社会治理中的主导地位

提供公共服务、加强社会管理是当代政府的一项重要职责。政府掌握重要的公共权力和充裕的公共资源,因而在社会治理中具有主导作用。同时,由过去政府包揽所有社会事务的传统管理方式转变为社会协同共治这一新的社会治理模式后,政府还负有吸收全社会力量参与社会治理的组织和引导职责。因此,必然形成政府在社会治理过程中对其他主体的主导关系。这种主导关系主要表现为:(1)政府对社会公众的服务关系。公共服务是社会治理的主要内容。我国社会主义市场经济体制的建立改变了传统的“全能型”政府管理,突出了政府的服务职能。这要求政府积极为社会成员提供良好的基本公共服务,并努力实现公共服务的均等化,包括教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等,形成政府与社会公众之间特定的服务与被服务关系。这种关系是政府履行职责、社会公众由此受益的“提供服务与享有服务,予以保障或保护与获得保障或保护,授予利益与获得利益”的关系模式。(12)社会治理法要对这种服务关系进行调整,使政府的服务职责、履行方式以及社会公众的受益结果法律制度化,形成双方的法定权利义务关系。(2)政府对其他社会治理主体的引导关系。政府对其他社会治理主体的引导关系,是政府在社会治理过程中与社会组织和公民之间产生的又一种特定社会关系。在传统的单一政府管理社会模式下,社会公众只是受管理的对象,治理理论的兴起和社会治理模式的变革提升了社会公众的地位,要求发挥社会组织和公民的参与作用。政府对公众参与须给予必要的组织和引导,由此形成双方的引导关系。这种引导关系不是行政命令或强制式的“硬性”支配,而主要是通过教育、示范、倡导、指导、奖励、扶持等“柔性”手段来促成。社会治理法对这种社会关系加以调整,通常要规定政府对社会有实施正确引导的职责,而社会公众对是否遵从、响应则享有自由选择的权利,或者遵从、响应后有权获得政府给予的奖励和政策扶持等利益。(3)政府对社会的管理关系。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:法商研究
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