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史全增:论我国地方政府在食品安全监管中的责任

更新时间:2017-09-18 10:21:31
作者: 史全增  
是修订前《食品安全法》对地方政府提出组织协调责任的最重要原因。[11]虽然现行法律确定了以食品安全监管部门为主,负责对食品生产经济活动进行监管的机制,[12]但职权的确定毕竟有灰色地带,通过地方政府的积极协调以消弭在监管实践中发现的法律漏洞和监管空白问题,是有利于对食品安全监管的动态把握的。如在2011年沈阳毒豆芽事件中,沈阳市打假办虽然会同公安、工商、质监、农委等部门召开专题会议对豆芽的生产和销售的监管问题进行研究,但是各部门均称毒豆芽不归自己监管。市长明确指示,这类事情在国家、省、市有关部门没有作出明确规定之前,由市农委全权牵头处理。[13]而为了突出在日常的食品安全监管工作中对职能部门的统筹协调,一般由地方政府设立相应的食品安全协调机构来实现,如食品安全监管协调办公室、食品安全委员会等。

   我国原来的食品安全分散化监管体制的设计源于食品问题的社会交叉性等特点,其本意在于通过调动多部门的监管力量与监管资源,形成食品安全监管的合力,以实现更有力的食品安全控制。然而,多部门分段监管体制在现实中并没有按照制度设计者的原意运行,相反,监管职能交叉重叠,职责模糊不清;部门间相互抵触与损耗,造成重复监管或无人监管;多头执法、责任不明、监管链条“断裂”;监管资源浪费,监管成本居高不下,监管效率低下等一系列的问题屡见不鲜。[14]根据韦伯的官僚制理论,行政管理应该在法律确定的合理管辖权之内运作,纯粹的官僚制的行政管理体制在技术和形式上可以达到完善的分工。[15]虽然职能部门划分是以有明确的权限范围为前提的,但是,由于法律规范的原则性,各监管部门的法定职权在核心区是明确的,但是在边缘必然会出现模糊地带。“以职责、职权、责任界限分明为特征的官僚制组织,显然很难适应这种边际日益模糊的发展倾向。”[16]监管部门基于自身的利益考虑,本能地会利用法律、法规的模糊性规定,在制度的边界游弋,以趋利避害的态度来拓展自己的裁量权。当出现了监管的法律责任模糊时,由于各部门的利己主义色彩,必然会出现有利争着管、无利都不管的尴尬境地。针对监管碎片化的现实,需要有整合食品安全监管资源、协调食品安全监管机构的机制。由于各监管部门都是平等的执法主体,为了维护部门的独立性和对资源的竞争,它们必然不会在平等自愿的基础上长期、顺畅地形成一种监管的合力或协作机制,在边界模糊的地方出现监管紊乱是必然的现象。如果由某监管部门作为综合协调者出现,平等主体之间不仅难以推动其他部门的监管行为和界定监管界限,其本身的公正性也会受到其他部门的质疑的。因此就需要一个既拥有高于各监管部门的权威,又具有本地属性的权力主体出现。而为了解决传统上官僚制的危机,新公共管理理论应运而生。它追求一种对相互冲突或不同的利益调和并且采取联合行动的持续性过程,强调沟通与合作,既坚持科层制下行政机关职责权限的分工与独立,又要充分发挥政府整体性、统一性职能,实现在分工基础上的合作。[17]根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,县级以上地方各级人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。2007年国务院通过的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第10条第2款规定:“行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。协商一致的,报本级人民政府机构编制管理机关备案;协商不一致的,应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见,由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”法律的原则性、滞后性经常难以应对现实的偶发性、独特性。这样,可以通过拥有监管界限调配权的地方政府根据法律规定的能动作用,就可以发挥行政权力面对现实难题的积极性和创造性。

   再者,职能部门因为其职责原因,与被监管对象有着密切的接触与联系,难以避免“被俘获”的现象,以行政不作为或滥用职权为手段,与被监管者进行权力与利益的交换,纵容有害于食品安全的行为。在这种情况下,监管者基于自身私利的考量,不履行其法定职责,从而出现了在系统之内的规制失灵现象,必须由有权机关来对其行政不作为进行监督和问责。地方政府基于其权力的来源,可以从地方的整体利益出发而超越部门利益主义,因此地方政府成了最合适的主体。《食品安全法》在法律层面规定了地方政府对各个食品安全监管部门的协调职责,拥有确定和协调相关监督部门职责的权力,地方政府可以根据具体情况,依原则性和灵活性相结合的原则对食品安全监管部门的职能进行适度调整,以保障其合法性的存在。由地方政府统一负责,可以起到协调和监督食品安全监管部门的作用,优化行政系统的规制效能。

   (二)应急处置责任

   地方政府在食品安全监管中的应急处置责任,即地方政府统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作。依据《突发事件应对法》的规定,县级政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级政府负责,或者由各有关行政区域的上一级政府共同负责。在食品安全监管应急工作中,面临各种财政、设备、设施和人员的使用问题,突发事件涉及的范围广、时间紧急,经常超越部门、甚至地域范围,必须由负责综合管理的地方政府出面,依法采用超常规的资源配置方式,统一指挥各个部门有序、及时地对食品安全事件进行处理,最大程度地减少损失,尽快恢复正常生活和社会秩序。

   地方政府对食品安全监管统一负责,原因也在于相对于各监管职能部门,其拥有一系列的资源配置优势,如人事任免权、预算管理权和突发事件的统一指挥权等,设区的市、州以上的地方政府还享有地方立法权。首先,地方政府对所属食品安全监管部门拥有人事任免权。地方政府所属工作部门负责人的法定任命程序是由地方政府行政首长提名,本级人大常委会决定任免,并报上一级人民政府备案;本级地方政府直属部门的负责人则由地方政府行政首长直接任命。地方政府行政首长可以选择执行力比较强的人员担任监管部门负责人,通过人的手段来影响部门执行政府的决策。其次,地方政府负责本区域的预算管理。各级政府对于作为所属职能部门的预算具有管理的权力,财政是职能部门行使职权的命脉,地方政府对本地财政的控制是对职能部门监督的重要砝码。[18]除了上级政府垂直管理的部门外,地方政府职能部门的财政需要地方政府的审核调配,在突发事件中地方政府可以根据《突发事件应对法》的规定,采取必要的财政措施,保障突发事件应对工作所需经费。再次,也是最关键的,地方政府在突发事件应对中拥有统一指挥权。根据《突发事件应对法》和《食品安全法》的相关规定,国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制,国务院和县级以上地方各级政府是突发事件应对工作的行政领导机关。突发事件爆发后,地方政府负责履行统一领导职责或者组织处置突发事件,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。可以说在突发事件中,是地方政府而非职能部门作为决策者出现,因此由地方政府在食品安全应急管理中统一指挥是合理的也是必要的。地方政府拥有的诸多超越食品安全监管部门的财政资源与行政权力,可以有效影响和制约各职能部门,适合于对本地食品安全进行统一负责。

   (三)监督考评责任

   根据《食品安全法》第7条的规定,县级以上地方政府实行食品安全监督管理责任制。上级政府负责对下一级政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核。县级以上地方政府负责对本级食品安全监管部门和其他有关部门的食品安全监管工作进行评议、考核。该责任侧重于事后对职能部门的工作评价,通过目标考核机制、综合评估机制、信用考核机制和责任追究机制来推动安全责任的实现。目标考核机制是地方政府与各食品安全监管部门、下级政府层层签订食品安全责任书,建立健全食品安全监管责任制和责任追究制,年底实施考核,形成层层抓落实的工作格局。综合考评机制的评价目的有两个方面,明线是考核地方各级政府,暗线是评估各食品安全监管部门,如北京、上海市研究建立食品安全指数,科学评估食品安全形势,以高效展开食品安全监管。信用考核机制通过对食品生产经营企业遵纪守法的考核,以评价食品安全监管部门的日常监督是否到位。责任追究机制则是通过严厉的责任追究,促进食品安全工作的有效开展。[19]监督考评责任不仅是地方政府食品安全监管责任的一个环节,其本身也是一种系统化的责任。首先,没有监督的权力必然会逃逸于法治的约束,绝对的权力必然导致绝对的腐败。只有通过监督考评责任的压力,才能使地方政府的组织协调和应急管理工作落于实处。其次,监督考评责任本身也应当是科学的,以目标考核为纲,以综合评估和信用考核为主干,并以责任追究机制为威慑,层层递进,分清主次,才能使评估和信用考核良性运作,并实现食品安全监管的目标。

   从权力架构体系来说,在地方事务的管理中,必须有对权力机关和上级政府负责的统辖主体。我国地方各级政府是由本级人民代表大会产生,对本级人大负责并报告工作。地方政府是本级人大的执行机关,对地方行政事务负有统辖管理职责,必须对地方发生的各种事务进行及时的回应。在代议体制下,地方政府向人大负责也就是向人民负责,由政府担负起监督考评责任有利于人民代表大会及其常委会对政府工作的监督。地方政府本身也是职能部门权力的授权主体和监督者。我国《宪法》第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”我国行政机关实行首长负责制,政府组成部门或其他职能部门向本级政府负责,对地方事务应该由统辖地位的政府承担兜底的职能。地方政府行政首长至少在原则上说,领导着地方的行政机关或组织,负责执行中央政府及其部门制定的政策和地方代议机构通过的决议,履行上级政府或中央政府在本地区的总代理人职能。[20]而在德国、日本等西方国家,则由地方公共团体作为行政主体,来统辖其下的各个行政机关。基于地方政府对其所属工作部门和下级政府的高度权威性,无论是从其权力的来源,还是作为授权主体,在食品安全监管中都是对公民的最佳责任承担者,应当承担起对食品安全监管的监督考评责任。

   (四)建设性保障责任

《食品安全法》第8条第1款规定:“县级以上人民政府应当将食品安全工作纳入本级国民经济和社会发展规划,将食品安全工作经费列入本级政府财政预算,加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全工作提供保障。”同修订前的《食品安全法》过于侧重强调地方政府的事后责任不同,现行法律则明确要求地方政府将食品安全工作纳入规划的义务、经费保障的义务和能力建设的义务。其中,纳入国民经济和社会发展规划,可以更加清晰地界定政府及相关部门在未来五年中的工作目标与任务,经过人大审议通过后具有相应的法律约束力,从而向政府主要负责人施加了来自代议机关的制度压力。如果政府在规划中未能突出食品安全工作或规划不合理,则面临着代议机关的质疑、干预。经费保障义务则要求地方政府必须将食品安全工作的经费列入本级政府财政预算,这类经费不仅包括监管工作所需经费,也包括为保障食品安全采取其他措施而应当支出的费用。通过纳入本级政府预算,有助于足额保障所需费用,并要接受代议机关的审议。而加强监管能力建设则是对地方政府责任的一种更高要求,地方政府不仅作为对监管部门的监督考评主体,自身也承担了制度建构、机制建设等建设性责任。在监管能力建设方面,地方政府可以在法律规定的范围内,从以下几个方面着手:其一,加强执法规范化建设的基础性工作,为提高监管部门的监管规范化水平提供规范性依据;其二,加强食品安全监管执法案例指导制度的建设,为食品安全监管部门提供制度的支持;其三,从硬件上为食品安全监管部门提供更好的条件,如实验室建设改造、装备的购置升级等;其四,为食品安全监管部门执法人员提供更多的培训机会,(点击此处阅读下一页)


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