返回上一页 文章阅读 登录

杨晓楠:国家机构现代化视角下之监察机制改革

——以香港廉政公署为借鉴

更新时间:2017-09-13 10:12:15
作者: 杨晓楠  
并在香港本地纪律部队选调了一批人员,本地人员的选调是单向性的,不会再调回原属单位,这与香港基层公务员的多向流动不同,这也是保持廉政公署人员与前同事的隔离、减少其调查案件时的顾虑。廉政公署随即在一些重要案件的调查中获得了公众的支持和信任,调查大量贪腐警员并将其逮捕。然而,这种迅速的成功必定要背负一定代价,廉政公署与其他行政机关之间的矛盾日益加剧,尤其是与警队的摩擦升级。1977年,众多下级警员在廉政公署外示威游行,反对廉政公署进行大密度调查。为了平息警队的争议,特别是考虑到警队人员的反抗情绪对社会治安的不利影响,港督在英国政府授意下承诺,除特定情况外,此前未被调查的警员可享有豁免。尽管这一决定曾引发了很大的争议,但客观上为廉政公署的组织建立争取了空间,廉政公署获得了更多的社会支持,一定程度上加大了廉政公署的社会效用。

   回归后,根据《香港基本法》第48条规定,廉政专员属于主要官员之一,但不属于2002年实施的主要官员问责制的范畴。回归至今,特区曾有7任廉政专员,从廉政专员的职业背景来看,这些廉政专员均是华裔政务官出身,其中部分来自入境事务处、海关等纪律部队,而且廉政专员在卸任后亦会转任其他政府部门,还有一位转至申诉专员,这与廉政公署建立早期工作人员非流动性(近半数人员在廉政公署工作超过十年)形成对比,也与早期廉政公署与其他部门(特别是纪律部队)保持刻意疏离有所不同。当然,这一变化并未在实践中影响廉政公署的独立性,时至今日,廉政公署的专业化程度非常高,人员配比和供给都形成了良性发展;而且,其他公权力机关的整体清廉性良好,有组织性的贪腐不复存在,因此,组织间的独立性要求自然有所降低,却而代之的是对管治能力和行政效率的考量。总而言之,廉政公署的组织目标是让香港社会重拾对法治的信心,提升民众对政府整体的认受度,进而提高社会的稳定性。就这一目标而言,廉政公署的实践还是较为成功的。

  

   (三)廉政公署的组织架构及功能

   廉政公署的组织构架和基本职能主要规定在1974年的《廉政公署条例》之中,此外,1948年的《防止贿赂条例》与2000年的《选举(舞弊及非法行为)条例》也赋予了廉政公署相应职权。从职能上看,廉政公署并非一个单纯的调查机构,而是一个权力多样化的组织机构,包括执法、预防、教育三重职能,这一功能设计是为了解决之前反贪机制的无效性问题。港英时期的政务司曾指出:“廉政公署希望将大部分精力放在预防贪腐的工作上。在过去,打击贪腐的努力主要集中在惩治……因为如果要想打击贪腐取得成功的话,我们的工作不仅要阻吓和惩治犯罪者,还要指向贪腐产生的社会基础和行政资源。”因此,廉政公署相应地建立了执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门。

   执行处的主要功能是负责反贪腐的具体执行,是最重要的执法部门,因而编制最多、权力最大,据廉政公署2015年年报统计,廉政公署编制1443个职位,其中执行处就占986人,约占68.3%。执行处职权主要包括贪腐案件的调查权、逮捕权。不过,廉政公署的刑事案件调查权仅限于《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》以及《选举(舞弊及非法行为)条例》明确规定的犯罪行为,以及调查指定人员涉嫌滥用职权而犯的勒索罪,调查权的范围是极为有限的,并不包括内地理解的贪污、贿赂犯罪。调查权的具体内容主要包括逮捕权、扣留羁押调查权、要求提交担保并在一定条件下申请没收担保款项的权力、向法院申请搜查令、搜查获取物证的权力、获取指模或照片的权力、收取非体内样本的权力等多项权力。对于所列明的罪行,廉政公署的职权是专属的,其他部门只能将相关案件的举报转至廉政公署处理,不能干涉或代其处理刑事案件。廉政公署设有独立的举报热线,并设立了7个分支办事处。廉政公署建立初期,执行处基本上处理公共机构的贪腐案件,廉政专员在1976年的报告中指出,私营机构贪腐的调查不及执行处案件量的1%。不过,廉政公署2015年的年报显示,执行处2015年处理了1831件私营机构的贪腐案件,其中私营机构案件量占总案件量的65.2%,而警务处的案件量仅占总案件量的7.9%。从组织功能上看,廉政公署的执行对象在过去40年间发生了重要的转变,以及从一个公权力监督机关逐渐转变成为社会监督机关。

   相对于执行处而言,防止贪污处和社区关系处人数较少,主要是会计、工程师、调查员、科技人员等专业人员。不过,这两个分支机构的重要作用不可小视。防止贪污处审查政府及公共机构的工作程序,并为有需要的私营机构提供防腐建议,帮助他们在制度设计上减少贪腐的空间;同时,防止贪污处还向政府机构提供相关的立法建议,提高政府整体的管治能力。社区关系处则主要从事反贪教育活动,香港早期的社会文化对贪腐的容忍严重影响了整治贪腐的实效。因此,廉政公署的预防和教育对于其组织功能的实现而言功不可没,公益宣传片、广告、海报以及影视作品层出不穷,在廉政公署“饮咖啡”也成为深入人心的、廉政公署调查权的代名词。这一模式最终让更多民众认识到贪腐是一种严重罪行,扭转了整个社会的基础性规范,这有助于理解在香港这个中西文化交融的小型社会中,社会规范的转变对法律实施起到的重要作用。

  

三、廉政公署权力的制约机制

  

   可以说,廉政公署独立、完整、强势的权力是其在实践中取得成功的重要因素,否则难以想象廉政公署可以在短时间内肃清香港社会当时普遍、严重的贪腐行为。不过,从组织现代化的视角来看,过于强大的权力本身一定会衍生出很多副产品,例如,廉政公署专断地享有贪腐案件的调查权,那么,廉政公署人员自身以及行政长官的贪腐行为如何启动调查?廉政公署强权行使必然给公民基本权利造成一定的负担,在追求行政高效的情况下,如何遏制权力滥用的倾向?换言之,如果说在廉政公署建立早期,民众多为强力肃清腐败而欢呼,而今,公众的焦点早已有所转移,如何防止廉政公署变为一个难以控制的公民权利威胁者,成为现今讨论的主题。

   就香港廉政公署的监督机制来看,主要分为廉政公署内部监督以及外部监督,外部监督包括立法机关、其他行政机关、专门委员会、司法机关以及社会监督等多个面向,其中部分监督机制起步较晚,主要是解决廉政公署执法中发现的新问题。外部监督机制之间分工不同,互相协调、配合,又与内部监督相呼应,逐渐形成多层次、多主体的联动格局,共同监督廉政公署执法权的行使。

   (一)廉政公署的内部监督

   廉政公署内部设立了专门的监督机构——内部调查及监察组(以下简称“L组”),负责廉政公署工作人员自身的违纪和贪腐行为,并接受其他关于廉政公署具体工作的投诉。如果L组收到的投诉涉嫌刑事行为,廉政公署就会寻求律政司意见,L组直接向执行处首长汇报情况,并向律政司递交有关调查的报告。在具体调查工作结束后,L组亦需要向审查贪污举报咨询委员会递交内部调查报告。如果调查或投诉的案件不涉及刑事行为,那么,L组则直接向执行处首长或与投诉相关的私营机构汇报调查情况。如果涉及对廉政公署内部工作的投诉,L组亦需向廉政公署事宜投诉委员会提交调查报告。

   此外,廉政公署的报告制度也可以被认为是内部监督机制之一,包括日常性工作报告以及贪腐个案的报告。与L组被动的投诉处理相比,报告机制是一种常态化的主动监督制度。《廉政公署条例》赋予廉政公署调查权同时规定了廉政公署要向行政长官提交年度报告,该报告还需提交立法会会议席上省览。此外,廉政专员亦需定期向行政会议汇报工作。而且,这些报告也会在廉政公署的官方网站上公开,供公众下载查阅。公开的报告详细记载了自1974年廉政公署成立以来的实际工作情况、贪腐案件的统计数据,执行处在1999年至2011年间也有独立的年度工作报告,加大了廉政公署调查工作的公开性、透明度,也为其他机构监督(特别是社会监督)提供了基础性材料。

   然而,不管是L组的被动调查,还是执法人员的主动报告,廉政公署内部监督的有效性与外部监督机制的配合是密不可分的,很多内部调查会启动外部监督机制,或是转由外部机制监督,最终产生实质性效果,所以,很难说存在完全独立、有效的内部监督机制,只能说存在始于廉政公署内部分支的监督机制。

   (二)专门委员会监督

   专门委员会也可以被视为一种行政体系内的监督机制,因为这些委员会是由行政长官委任,委员会成员也包括了行政机关的官守成员。不过,这些委员会职能特定,具有一定的独立性,仅为监督廉政公署的工作而设立,因此组织身份明显,可以作为一种独立的监督机制加以研究。回归后,行政长官委任了四个独立咨询委员会监督廉政公署,包括贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询委员会,对应廉政公署的各项工作职能。

   贪污问题咨询委员会负责廉政公署的全面工作,另外三个委员会对应廉政公署上述职能部门进行具体监督。贪污问题咨询委员会是最为重要的,廉政专员如要终止委任廉政人员,应先咨询贪污问题咨询委员会的意见,现时委员会包括当然委员(其他三个咨询委员会的主席、行政署长或其代表、廉政专员、执行处首长)和7名委任委员,现任主席亦是林郑月娥新一届行政会议的非官守成员。审查贪污举报咨询委员会主要监督廉政公署的调查权行使,包括政府相关部门的当然委员以及其他13名委任委员,该委员会需要向行政长官提交年报,并向公众公布。防止贪污咨询委员会的组成包括政府相关部门的当然委员以及其他12名委任委员。社区关系市民咨询委员会的组成包括政府相关部门的当然委员以及其他16名委任委员。

   对于涉及廉政公署工作人员的非刑事投诉,对接L组的调查工作,行政长官亦设立了廉政公署事宜投诉委员会,委员会成员由行政长官委任,现时成员共8人,包括申诉专员或其代表,现任主席亦是林郑月娥新一届行政会议的非官守成员。从1996年起,该委员会向行政长官递交年报,为了保障委员会工作的公开性,该年报亦会提交立法会,并公开供市民查询。据廉政公署事宜投诉委员会2015年年报显示,该委员会在2014年接受对廉政公署或其工作人员的投诉16宗,2015年接受投诉19宗,部分投诉涉及刑事指控。

   (三)其他行政机构的监督

   廉政公署虽然独立于其他政府机构,但依然是行政机构的一部分,所以,行政监察机构有权对廉政公署工作进行一般性监督。香港特区政府的行政监察机构除了廉政公署外,还包括审计署、申诉专员公署、个人资料私隐专员(以下简称“私隐专员”) 公署以及截取通讯及监察事务专员(以下简称通讯专员)等部门。

审计署可以说是英国殖民地时期建立最早的监察机构,1844年已设有该职位,当时称为核数总长。审计署是《香港基本法》规定的法定监察机构,与廉政公署一样,独立对行政长官负责,维护香港政府的问责度、透明度及良好管治。审计署署长也是《香港基本法》规定的主要官员,且不属于问责官员的范畴。审计署需依法律规定进行年度报告,其报告亦需提交立法会,并在网站公布。廉政公署财政独立,但依然受制于审计署的审计,审计署在监督廉政公署的自身廉洁性方面起到很大的作用,例如,2013年审计署报告揭露前廉政专员汤显明在任期间,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/105926.html
文章来源:《浙江社会科学》2017年第8期
收藏