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景跃进:中国特色的权力制约之路

——关于权力制约的两种研究策略之辩析

更新时间:2017-08-30 21:19:01
作者: 景跃进 (进入专栏)  
2017)

  

   命题五:寻找新的分权形式,超越西方的三权分立。

  

   分权原理是普遍的,但分权的具体形式不是唯一的。传统的三权分立只是分权制衡的一种特定方式。决策权、执行权和监督权的区分为我们提供了一种全新的分权形式,可以将其视为对传统三权分立的一种功能替代机制。

  

   命题六:“新三权论”的逻辑论证。

  

   陈国权教授对于“新三权论”做了颇为详细的论证,为了精确表达作者的观点,请允许我做较长的引述:

  

   “对于决策权、执行权与监督权之三分逻辑,可表述如下:首先,社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径以及提高社会活动效率的基本手段。社会活动越复杂,分工就越细密;社会组织化程度越高,分工就越严格。决策、执行与监督是任何管理的三项基本活动,组织行为的专业化分离是社会分工在组织管理领域的反映,有利于管理水平的提高。任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的三事分工,决策、执行与监督三事分工是使复杂政务活动提高效率、实行科学管理的必然要求。其次,由于政治组织及其人员从事任何一项政务活动都需要设定相应的职能,决策、执行与监督三事分工就发展到决策职能、执行职能与监督职能的三职分定。将政府的职能按决策、执行与监督三项基本活动进行组织化分离,适应政府管理专业化和专门化的特点,有利于政府更有效、更准确地承担职能。再次,政府职能的分化必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任,所以政府组织的建设应该以责任为目标,根据政府履责的需要决定政府权力的配置,以责任勘定政府权力的约束边界,按照履责的要求建构组织机构和配备人员编制。因此,决策责任、执行责任与监督责任的三责分置就成为决策、执行与监督三分的核心要素。最后,政府责任的履行需要相应的权力。从责权一致的关系出发,政府应保障公职人员在履行责任时具有相应的权力为工具,决策、执行与监督的三责分置从而要求决策权、执行权与监督权的三权分立,决策权、执行权与监督权的分立与制衡是政府责任分置的逻辑延伸。于是,决策权、执行权与监督权的三权分立就成为决策、执行与监督三分的逻辑结果。”

  

   “综上所述,决策、执行与监督三分的内在逻辑是清晰而明确的:社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径和提高管理效率的基本手段,任何政治组织都需要实行决策活动、执行活动与监督活动的三事分工;政治组织从事任何一项政务活动都需要设定相应的职能,于是从三事分工发展到决策职能、执行职能与监督职能的三职分定;组织职能的分化需要相应的制度化岗位和具体的个人来承担责任,进而从三职分定发展到决策责任、执行责任与监督责任的三责分置;政治组织及人员履行责任必须配置相应的权力为手段,因此从三职分定发展到决策权、执行权与监督权的三权分立。”(陈国权、毛益民等,2017)

  

   命题七:在分工基础上重构分权制衡理论

  

   由此得到了两种不同形式的分权制衡:(1)基于区分立法、行政和司法的分权制衡;(2)基于决策-执行-监督三分的分权制衡。陈国权教授认为,新三权论是对老三权论的一个超越:根据政府管理过程所具有的决策、执行与监督环节将权力划分为决策权、执行权和监督权,……是一种更具操作性和普适性的权力划分方式。两者可以整合到统一的分工-分权-制衡的理论框架之中。

  

   命题八:“新三权论”为中国的权力制约提供了出路

  

   “新三权论”不但适用于西方,也适用于中国。“建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”这样的目标,符合历史规律和中国国情,也应该根据这个逻辑建立具有中国特色的权力制约体制。

  

   命题九:从集权体制向制约(分权)体制的转型

  

   通过新三权的分权机制实现权力的相互制约,实现权力法治化,最终实现从集权体制向制约体制(分权体制)的历史性转型。“在国家廉政治理中,基础制度的现代化就是从传统的权力结构和运行机制转变为法治化的权力结构和运行机制,具体来说就是权力结构从集权走向制约;权力监督从单一走向多元;权力控制从统一走向分类。”(陈国权、毛益民等,2017)

  

   命题十:社会经济发展是推动权力结构转型的关键力量

  

   “……随着从计划经济向初级市场经济再向现代市场经济的转型,我国从一元社会逐步迈向多元社会,权力主体之间原有的集权结构已不可能再维系下去,为适应经济社会的发展,必然要求新的制衡结构取而代之。” (陈国权、毛益民等,2017)

  

   在此基础上,国权教授提出了颇为系统的“权力结构转型的发展策略”,分别涉及制约与监督协调发展、一元与多体协同发展、内部与外部相互衔接、刚性和柔性相互结合、纵向与横向相互协调这五个方面。(陈国权等,2013)

  

   2、两点商榷

  

   上述十大命题有不少值得肯定的创见,但也有一些看法可以商榷。

  

   第一,分工-分权是否必然导致制衡?

  

   陈国权教授认为,基于专业化分工的决策、执行与监督是普遍的,而且比立法、行政与司法的区分更为基本;后者可以视为前者的一种特定表现形式。从政治分工的角度来理解立法、行政和司法三权并无大碍,但是当我们将立法还原为决策、将行政还原为执行、将司法还原为监督(这一环节能否还原,暂且不论),分工诸要素之间的联系方式和意义也就发生了重要的变化。一如沿着概念之树往上捋,越是往上,空间节点越是抽象,出现意义分岔的概率就越大。我们可以用下面的图式来表示上述的内容:

  

   对于上图可作的解释是:分工是普遍的,它超越了不同政治体制的差异。如果将分工导致的专业化等同于机构-职能的分化,那么分权(特定的职能/事权)也是普遍的。到此为止,逻辑演绎没有问题。但接下来的推论就要小心了。不同的政体对于分工原则的处理方式是不同的(图2中出现的分岔)。有的将分工原则转化为分权制度,形成了分权体制,三权分立就是在这个脉络里发生的故事;有的恰好相反,将分工原则纳入集权体制。可见,在政体层次(国家权力结构),只有分权体制将分工原则转化为结构性的权力安排,而在集权体制中分工原则是以完全不同的逻辑被整合进来的。由此导致的结果是形成了两种不同性质的政体类型(参见图3和图4):

  

   说明:

  

   分权体制有三个基本特点:(1)三种职能对应三类专门的机构,分工即分权;(2)三个机构彼此并行、互不统属,不存在所谓的“最高权力机关”;(3)为起到彼此制约的作用,须实行“混合分权”,亦即权力分享(power sharing)。

  

   说明:

  

   (1)集权体制也存在立法、执行和司法的功能区分以及相应的履行这些功能的机构,但是这些机构是按照不同的政治原则组织起来的。集权体制的特点是:(1)三个机构之间的关系不是平行的,而是一个立体分层结构;(2)行使立法权的国家最高权力机关的地位要高于行政和司法机关,后两者从前者产生并对其负责;(3)虽然存在立法、行政和司法三种职能机构,但它们的关系不是分权制衡,而是统一的,强调的是协调。[6]

  

   因此,决策、执行和监督三分制既可以和分权体制联姻,也可以与集权体制同居。三种职能可以成为不同性质的机构设置之依据,但是这些机构之间关系的性质,并不是由分工原则本身决定的,而是由政治观念/政治力量决定的——三权分立学说和民主集中制分别扮演了这一角色。因此在逻辑上我们无法从新三权的推论中导出权力制衡的命题。[7]

  

   这一点也有助于我们理解这一现象:作者在“新三权论”的相关论述中,就决策、执行和监督三分如何发挥权力制衡作用的机制缺乏清晰而系统的论证,很大程度上这一观点被作为一个既成命题而加以接受。

  

   第二,“新三权论”能否促成集权体制向分权体制的转型?

  

   关于体制转型的说法引发的一个问题是:这种转型后的制衡结构与作为政体原则的民主集中制是什么关系?考虑到这一问题的重要性,需要对新三权论的地位、功能和性质做出明确的、进一步的界定。它是集权体制内部与政府过程有关的分支理论或局部性规则呢,还是支配整个中国政治权力结构的运行原理?是对民主集中制原则的替代呢?还是相互补充的(如果是补充的话,那么如何补充)?从逻辑上说,这里存在一个两难境地:一方面只有在替代民主集中制原则的情况下,才存在所谓的体制转型问题;另一方面“新三权论”又是在坚持民主集中制原则的前提下倡导的。

  

   上述质疑提出了一个重要问题:究竟应当如何理解中国当下的权力制约实践?它是在探索一种分权制衡的道路,实现从集权体制向制约体制的转型?还是在集权体制的框架内引入某些因素,从而在维持集权体制的前提下,不断优化权力结构和运行过程?

  

   对于这个问题的不同回答,将我们的讨论转向下一节的主题。

  

   三、“集权体制下的权力制约”

  

   以形容词长度超过名词的短语来表达第二种研究策略,实属无奈,不过倒也主题鲜明,这是从理论层面对改革开放以来中共权力制约实践所作的归纳式表达。在尚未找到更为恰当的术语来命名之前,姑且使用这一短语。[8]

  

在政治学词典中,“集权体制下的权力制约”似乎是一个超乎想象的词汇搭配。对于主流理论而言,这是牛头不对马嘴。众所周知,当代中国的党政体制以否定分权为逻辑前提,并且在相当长的时期内,其政治话语中并不存在“权力制约”的表达(只有“权力监督”)。就此而言,集权体制接受权力制约的观念本身就是一个重大的突破。但与此同时也提出了一个知识维度的挑战:作为一个普遍性的命题,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:川先生
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