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鲁政委:中国碳市场——从地区试点走向全国统一

更新时间:2017-08-27 17:03:04
作者: 鲁政委  

   摘要:

   ● 发改委2016年1月发文部署全国碳市场建设工作,要求确保2017年启动,《碳排放权交易管理暂行办法》已经明确部分管理规则;

   ● 全国碳市场设一个还是多个交易平台尚存争议,集中交易便于政策调整,但对交易平台能力建设和规则完善程度提出很高要求;分散交易鼓励优胜劣汰,有利于碳市场自身以及碳金融体系的发展,是目前国际通行的模式,但需保证跨市场的规则统一;

   ● 全国碳市场配额分配体系遵循“统一行业分配标准”、“差异地区配额总量”、“预留配额柔性调整”三原则,力求兼顾公平与效率,但实际公平性有待观察;

   ● 不同试点地区之间、试点地区与非试点地区之间,以及同一试点市场不同企业之间留存配额的价值不一,配额统一结转难保公平性。由试点市场分别回购剩余配额较为可行;

   ● 全国碳市场覆盖所有地区,CCER地域限制将不复存在,电力部门CCER也将部分纳入碳市场,很大程度上降低了CCER对配额市场的冲击;

   ● 全国碳市场将为碳金融体系的发展提供重大机遇。碳期货的束缚将消失,可交易的碳金融衍生品有望迎来井喷;需进一步推广银行参与碳金融市场、开发碳金融产品与服务的经验,引导更多金融机构积极参与,推动碳市场及碳金融体系深化发展。

   ● 以试点地区为中心建设跨区域碳市场,是对全国碳市场建设的有益探索,也可能是全国碳市场启动之前主要的运行模式;

   ● 上海、北京、深圳等地可以适时增加碳市场行业覆盖范围,研究可复制、可推广性的排放核算标准及配额分配方案,引导全国碳市场的长期发展。

   关键词:交易平台 配额分配 CCER 碳金融 跨区域碳市场

  

   随着我国碳排放权交易市场试点工作的不断深入,全国碳市场也已渐行渐近。国家发改委2016年1月印发的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》(下称《通知》)对全国碳市场建设做了统一的部署,要求确保2017年启动全国碳市场;4月,国务院办公厅下发2016年立法工作计划将《碳排放权交易管理条例》列为预备项目;6月13日,国家发改委副主任刘鹤主持召开发改委改革专题会议,提出要“加快推进碳排放权交易制度”,全国碳市场建设全面进入快车道。

   在此之前,我国已有七个碳交易试点在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面展开了深入探索[1],为全国碳市场的建设积累了宝贵经验。而2016年作为全国碳市场启动前的最后一个履约年度,无疑将成为碳市场从“试点”走向“全国”的关键年度。事实上,2014年底在七个碳交易试点全部启动之后,国家发改委就发布了《碳排放权交易管理暂行办法》(下称《暂行办法》),从中已经可以对全国碳市场的市场框架以及管理规则管窥一斑。然而关于碳市场交易平台设置、配额分配及使用规则、交易主体准入、核证自愿减排量(CCER)抵消机制,以及由碳交易市场衍生的碳金融体系发展等关键问题仍存在较大争议,有待进一步研究和明确。

   本报告拟结合国内试点情况以及欧美碳市场发展经验,对上述问题进行分析,并由此出发展望全国碳交易市场框架与管理体制的设计。

  

一、交易平台设置

  

   《暂行办法》规定:“碳排放权配额交易平台由国家发改委批准设立。”由于试点阶段的特殊性,目前获批的交易机构共七家,分别位于七个试点地区,独立地承担着本地区及周边地区的碳排放配额交易。

   全国碳市场建成后,是在一家交易所交易集中交易,还是在统一规则的前提下由多家交易所分散交易,目前尚存争议,但不论是集中还是分散,现有七个试点碳市场的交易平台都在积极扩大影响,争取在全国碳市场中占据更重要的地位。

   1.    集中交易模式利弊

   集中交易模式的优势是便于统一标准、集中管理,有利于价格发现;同时也契合我国节能减排行动自上而下的推进路径,便于国家主管部门灵活调整,使碳交易机制与其他能源气候政策形成合力。考虑到我国大部分地区依然处于工业化增长和转型的阶段,经济增速和产业结构调整相对较快,因此保证碳市场配额总量及分配调整的灵活性,对于降低减排政策给宏观经济带来的风险、保障我国长期经济增长的平稳具有重要的意义。因此,《暂行办法》也明确规定国家配额除向各省市发放之外,国家碳交易主管部门还需预留部分用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。在集中交易的模式下,国家预留配额能够直接影响统一市场,保证了政策调整效果的直接和有效。

   集中交易的主要障碍,在于我国碳市场巨大的规模对交易平台以及交易规则的设计完善提出了非常高的要求[2]。在市场设立初期,单一交易平台如果存在交易规则的不完善,可能会对市场造成较大的冲击,也缺乏竞争机制,不利于促进规则相关服务的优化。

   美国加州碳市场便是典型的集中交易体系,由加州气候交易所(CCX)作为唯一的交易平台。加州碳市场作为一项由州政府发起的自愿性减排措施,设立之初市场规模的交易主体数量有限因而采取集中交易模式。然而,随着2014年加州碳市场与加拿大魁北克省碳市场对接,

   实际上已经形成了双中心分散交易的模式。

   目前我国的七个交易平台在试点过程中积累了丰富的交易管理经验,形成了较为完善的体制机制和交易系统,而新设交易平台周期较长、成本较高。因此,未来集中交易的国家碳市场交易平台很可能会在现有的七个交易平台中择优产生。就试点情况看,湖北、深圳、上海和北京的特点比较突出:

   ● 湖北碳排放权交易中心在交易总量、总额、累计日均成交量、投资者数量、省外引资金额等主要市场指标方面均位居全国第一。此外,湖北率先启动碳排放配额现货远期交易,为碳金融市场的发展和创新开创了先河。然而,湖北省相对较为薄弱的金融市场基础条件,是其最为明显的劣势;

   ● 深圳排放权交易所交易活跃度最高[3],主要得益于其较高的市场开放度。深圳最早引入机构和个人投资者,同时也是目前唯一引入境外投资者的市场。此外,深圳在碳金融创新方面较为活跃,发行了全国第一个碳债券、第一只碳基金、第一个跨境碳产回购交易、第一个绿色结构性存款等,在配额托管制度,质押融资、创新型交易品种的研发等方面也走在前列。但深圳市场小规模、交易主体较多,在全国碳市场的覆盖标准下,纳入的企业较少,这是深圳排放权交易所的主要劣势;

   ● 上海环境能源交易所线上交易规模位列全国第三,是国内目前唯一连续三年100%履约的试点碳市场。此外,上海环交所正在探索碳排放远期产品(计划将于今年三季度上线)。上海的主要优势在于上海金融中心地位,以及较为成熟、完善的整体的市场环境,这会对全国碳市场启动的平稳运行带来积极的影响;

   ● 北京环境交易所尽管总体交易量不大,但其碳交易产业链最为完善。不仅金融机构、碳资产管理公司、大型央企总部都在北京,而且全国碳市场的设计团队也在北京,他们是未来可持续碳金融产品研发的重要利益相关方。目前,北京环交所承担着全国碳市场管理体系、碳金融体系发展等多项国家课题的研究任务,也意味着其在未来全国碳市场中的重要地位。

   在集中交易的机制下,没能成为国家交易平台的试点交易机构将面临功能的转型,可以作为特别会员单位参与全国交易平台,代理开展交易;在采取拍卖进行配额有偿分配的地区,也可以承担地方配额拍卖的任务。然而《暂行办法》并未对地方拍卖平台的设置进行限制,考虑到全国市场下各省市均存在有偿分配的配额比例,因此各地也都可以设立拍卖市场,从这个意义上说,原有试点市场并无优势。

   2.    分散交易模式利弊

   分散交易的模式是指在严格统一的核算标准与交易规则下,由多个交易平台同时进行交易。从国际经验来看,分散交易式是目前发达经济体碳市场主要采用的建设模式。欧洲碳排放交易机制(EU-ETS)即存在英国伦敦的欧洲气候交易所(ICE ECX)[4]、加州商品交易所(GreenX CME)[5]、德国莱比锡的欧洲能源交易所(EEX)[6]、挪威奥斯陆的北欧电力交易所(Nordpol)等多家交易机构。EU-ETS框架下的交易平台通过自由竞争、优胜劣汰的方式,促进市场体系的成长和完善。比如位于法国巴黎的BlueNext交易所2009年一度占据了EU-ETS市场90%的交易量。但由于该交易所交易品种过于单一,在EU-ETS市场整体低迷时期经营难以为继,于2012年底宣布永久关闭。除此之外,EU-ETS框架下各交易所以及大型商业银行、投行等金融机构以做市商的形式设立了场外交易平台,主要承担大宗交易,或为小规模控排企业提供中介或代理服务,集中大量小企业的配额进行打包交易。场外交易在EU-ETS市场占据了近四成的成交量,规模不容忽视。多家交易所配合大量的做市商和场外平台,构成了EU-ETS多层次的交易体系,适应了不同地区、不同规模和行业的控排企业、不同类型投资者的需要。由于各交易所交易的标的EUA具有极高的标准化程度,因此交易所之间的EUA成交价格也有很高的一致性,EU-ETS下的控排企业可以选在就近市场进行交易。

   2009年启动的美国区域温室气体减排行动(RGGI)也采取了分散交易的模式,在参与的各州分别设立交易所进行配额拍卖,而企业拍卖获得的配额可以在RGGI框架下所有的交易所进行交易。

   设立分散式的碳交易市场体系,关键在于:1)设定统一、明确、公开的碳排放核算标准,使不同市场交易的标的体现相同的减排贡献,同时不同市场交易规则也需要保持一致,从而杜绝因政策、标准和规则的因素而产生的跨市场套利空间;2)设定统一的注册登记系统,保证跨市场交易信息的可靠性。在保证上述条件的前提下,允许多家交易机构同时开展碳交易,并允许交易主体跨市场交易,有利于交易平台之间引入竞争,倒逼提升服务水平和创新动力,加快我国碳市场的成熟和完善。[7]

   值得注意的是,在试点阶段已经有多个地方提出设立碳交易平台、参与碳市场试点的意愿[8]。在我国特有的行政体制和地区竞争动机下,相信在分散交易模式下,还将有更多地方政府提出相同的诉求,一如数年前各地争相建设各类交易所的乱象,导致重复建设、浪费公共资源,同时也不利于碳市场的有序发展。对这一问题,除了强调国家主管部门要控制碳交易平台设立数量的同时,还需要现有交易平台提升管理和服务,打破地域限制。地方交易平台可以尝试构建“交易平台联盟”等合作机制,实现会员资格互认,或者借助金融机构经营网点实行代理开户等服务,优化开户注册和账户管理流程、提高跨市场交易便利度等方式,真正推动全国碳市场的一体化发展。

  

二、配额分配与使用

  

配额的初始分配是碳市场的核心要件,从国际市场和国内试点经验看,也是决定市场运行平稳性、有效性,以及减排效果的关键要素。2016年6月13日召开的国家发改委改革专题会议上,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财政科学》杂志2016年第七期
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