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王芳蕾:论法国的违宪审查程序

更新时间:2017-08-22 23:08:15
作者: 王芳蕾  
但是,巴黎警察局驳回了他们的结社申请,认为该团体本质上就是变更了名称的“无产阶级左翼”。由于在当时该行政决定并无法律上的依据——根据当时实行的1901年《结社契约法》,警察局没有对社团的成立进行事前控制的权力,毋宁只能对之作形式性审查——因此“人民事业之友”成功地通过巴黎行政法院撤销了该决定。

   在上述背景下,当时的右翼政府(蓬皮杜政府)提议立法修改1901年的结社法。其立法草案拟赋予司法机关根据警察局长、省长或者大区区长的提议对某些结社活动进行事先审查的权限。该草案在国民议会和参议院经历了激烈争论,未达成一致意见,但最后在国民议会表决通过。在该草案公布之前,时任参议院议长阿兰·波赫(Alain Poher)根据宪法第61条将该法案提交宪法委员会,请求对其合宪性进行审查。之后,宪法委员会不孚众望,公布了第71-44DC号裁决,宣布该法案部分违宪,即,该法案第三条无效,因为其违反“结社自由”这一基本原则,这不仅是1946年宪法序言也是共和国法律所认可的基本原则。

   这一裁决打开了宪法委员会在权力制约和人权保障的新大门,开创了对法律是否侵害公民基本权利和自由进行实体审查的先河,为此,也被誉为法国的“马伯里诉麦迪逊案”。为巩固这一成果,德斯坦总统上台后随即提出了宪法修改建议。1974年10月21日,议会通过了新的宪法修正案,新增议会少数派为违宪审查的提请主体。自此之后,宪法委员会收到的对立法的违宪审查的申请数量日渐增多,极大改变了它先前仅仅作为摆设的地位。从宪法委员会违宪审查类案件的数量看,1974年之前,每年审查的案件从1到5件不等且以强制审查的议会内部规则和组织法为主[10],1975年案件量增长到7件,其中仅2件为强制审查的组织法,1976年增长到15件,并维持在每年十几件,到1986年超过20件。

   1980年代,由于当时的少数派,社会党人,频频将议会法案提交宪法委员会审查,致使人们质疑宪法委员会的“立法”者角色,议会两院议长甚至召开记者招待会公开谴责其决定,认为其是“不可接受的”,“是对人民主权的挑战”。[11]在这一时期,警惕“法官政府”、“法官立法”的思潮在法国再度兴起,此种由法官审查立法的正当性因此也颇受质疑。不过,也正是在这种思潮与争论中,法国宪法委员会从一个过于消极,乃至只是作为摆设的政治性机构转变成为一个准司法性机构,而2008年的宪法改革更是实现了与西方发达的民主国家接轨,使之真正成为了一个实质意义上的宪法法院。

   2.2008年宪法改革

   2008年改革就是法国抽象审查程序的第二次历史性大变革,这个变革有两个重要的特点:首先是由法国传统的事前审查而转为兼采事前审查与事后审查,其次是将人民引入了违宪审查程序之中。此前的审查均发生在法律在议会通过之后、公布生效之前,即不存在对已经公布生效后的立法进行审查的可能性,对于法律实施过程中可能出现的违宪没有救济途径。

   促成该改革的主要原因有两个:一是国内对权利保障以及政治改革的呼吁。法国宪法学者从未停止对启动对立法事后审查的呼吁,2007年萨科齐总统上任后,这一努力终于成为现实。另一的原因则主要是欧盟的对基本人权保障的无形压力。由于宪法上的人权保障制度不够完善,有些人遂诉诸欧洲人权法院以寻求欧盟法律的保护,这在一定程度上损害了宪法权威。为了在欧盟法与成员国国内法之间加强并树立本国宪法的权威,完善本国内对基本人权的宪法性保护,扩大违宪审查的适用范围可以说是迫在眉睫。为此,他任命前总理爱德华·巴拉迪尔(édouard Balladur)主持建立了一个专门委员会来研究机构改革问题,随后提出的宪法修改草案于2008年7月23日在议会以微弱优势得以通过。这一改革是在考察了欧洲其他国家,主要是意大利和德国,的审查模式之后决定的。意大利和德国不同,其违宪审查请求权主要在普通法院法官手中,法国更多借鉴了意大利模式,在一定程度上也是对传统司法制度的妥协。

   该宪法修正案在法国宪法第61条增加了一条,为第61-1条:

   在法院诉讼过程中,主张宪法保障的权利和自由受到法律规定侵害的,最高行政法院和最高法院得将该问题提请宪法委员会审查,后者应于规定期限内作成判决。

   具体实施措施由组织法另行规定。

   自此,法国违宪审查的模式由事前审查而及于事后审查,在一定程度上开启了公民个人宪法诉愿的潘多拉魔盒。尽管公民个人仍然无法直接向宪法委员会提出宪法诉愿,但是在具体的法律诉讼中,公民可以对案件审理过程中所涉及的法律提出违宪审查请求。2009年11月通过的组织法又作了补充规定:公民在诉讼中提出的违宪审查的申请在提交给宪法委员会之前需经过两次审查或者“筛选”:一为主审法官,一为审理法院所属司法系统内的最高法院(行政案件由最高行政法院审查,普通案件则由最高法院审查)。只有在通过上述审查,个人的申请才能提交给宪法委员会并触发违宪审查程序。就此而言,法国违宪审查是一种以宪法委员会为核心,各种政治力量与司法机构共同参与的制度。

  

三、受理案件的要件

  

   根据修正后的宪法第61条和第61-1条的规定,可以将法国违宪审查分为三类:第一类是对组织法和议会内部规则在公布生效之前的强制审查;第二类是针对议会通过尚未公布生效的法律议案;第三类是针对已经公布生效的法律。其中前两类为事前审查,在宪法委员会的案件分类中属于宪法裁决(décision constitutionnelle)类,简称为DC;第三类为事后审查,在宪法委员会的案件分类中属于合宪性先决问题(La question prioritaire de constitutionalité)类,简称为QPC。以上三类违宪审查均为抽象性审查,即仅针对法律本身而并非个案的适用。

   (一)申请主体

   第一类违宪审查案件属于强制审查,所有议会通过的组织法以及内部规则都必须提交审查,无需提出申请。第二类和第三类案件为非强制性审查,必须由法定有权主体提出申请方可启动违宪审查程序。在第二类事前审查程序中,抽象审查的提请主体主要是政治领袖和团体:共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议会议员或者60名参议员。具体如下:

   1. 共和国总统:总统很少向宪法委员会提出审查申请,偶尔单独或者与总理联名就国际条约的合宪性问题提出申请,如1992年关于马斯特里赫特条约(1992年4月9日第92-308DC号决定)、1997年关于阿姆斯特丹条约(1997年12月31日第97-394DC号决定)、1999年关于欧盟内部区域性语言宪章(1999年6月15日第99-412DC号决定),等等。

   2. 共和国总理:作为起草法律议案的内阁首脑,总理也极少依宪法第61条对议会已经通过的法律提出审查申请。更多的情况下,总理会根据宪法第37条第二款[12]的规定,将具有“行政立法性质”的法律提交宪法委员会审查,以期获得修改“立法”的权力。[13]这也是宪法委员会成立的初衷,即维护政府的行政立法权,而不是本文所探讨的事前审查。

   3. 国民议会议长或者参议院议长:作为国民议会多数代表的议长将议会已经通过的法律提交宪法委员会的情况也极少发生。相反,参议院院长受到多数派的约束较少,手中可利用的权力也较小,因此行使这项权力的次数也比较多。因为提请违宪审查的权力是其对抗议会多数派的一个重要手段。其中值得注意的是,引起宪法委员会角色的重大改变(从限制议会权力到保障人民基本权利)的1971年的“自由结社”案就是参议院议长提交到宪法委员会审查的。

   4. 至少60名国民议会议员联名或者至少60名参议员联名:1974年以前,宪法委员会每年收到的违宪审查的案件数量屈指可数,提请主体范围过窄是重要原因之一;只有位于共和国权力顶层的几大政治首脑人物方可启动违宪审查程序。而根据法国的立法体制,法律草案的起草与通过都由多数派主导,在多数情况下各政治首脑和多数派的利益一致,为此,缺乏启动审查程序的动力,更何况他们还具有很强的政治立场。1974年10月的宪法修正案改变了这一局面,引入了议会少数派启动违宪审查程序,是第五共和国法治发展的一块重要基石。这是对议会反对派的一种保护,而违宪审查的案件也从此时开始逐年攀升。

   5.最高法院和最高行政法院:合宪性先决问题的申请主体。2008年7月的宪法修正案在增加事后审查的同时也扩大了违宪审查的申请主。在第三类违宪审查的案件,即合宪性先决问题(QPC)中,具体诉讼中所涉法条的合宪性存在疑问,则在对该疑问做出判断前,应终止案件审理。并分别由作为新增的提请主体两大最高法院,最高法院或者最高行政法院,决定是否应向宪法委员会提出违宪审查申请。

   (二)审查对象

   宪法委员会并不解决所有与宪法文本的适用和解释相关的问题。在其运行过程中,它反复强调自己权力的有限性。根据法国宪法,它只解决议会通过的法律、议会规则以及国际条约的合宪性问题。

   如前所属,法国违宪审查分为强制审查与非强制性审查。其中,强制审查针对组织法(loi organique)与议会规则。由于第五共和国建立宪法委员会的初衷并非对法律进行违宪审查,毋宁是监督议会的职能行使,防止议会逾越宪法规定的范围从而侵犯政府的权力,因此各议院议长必须将本院的内部规则提交宪法委员会审查。不过,组织法在法国属于补充并解释宪法的法律,在法国法律位阶中享有特殊的地位,低于宪法但高于普通法律,而且它不同于议会通过的一般法律,与宪法的关系十分密切,宪法委员会的决定中可以援引组织法的规定。为保障其合宪性,由政府总理在公布前提交宪法委员会审查;但如果组织法系以全民公决形式通过的,则不受宪法委员会审查。很显然,宪法委员会不愿意质疑此类人民主权的直接表达。

   在宪法委员会关于违宪审查的决定中,非强制性审查占了大多数。除全民公决通过的法律外,对其他所有法律均可以申请审查。国际条约在签署后但批准前可以提请审查;一旦被裁定违宪则不得批准。如仍需批准,则必须先修改宪法相关条文,再进入该条约的批准程序。欧盟条约的批准就是如此。

   (三)申请理由

   所以提出违宪审查申请自然是因为系争法律涉嫌违宪。对事前申请,法国法律并没有规定申请理由,只要主体适格即可。在申请书中,申请主体通常会列出争议条款涉嫌违背的宪法价值有哪些,并不局限于宪法条文本身,还包括宪法委员会历年判决等;宪法委员会最终审查范围也不限于申请书中所列的个别条款以及理由。

   而在2008年宪法修正案中对新增违宪审查类别——合宪性先决问题——的目的定义为“保障宪法所规定的权利与自由”,也就是说,法国事后审查提出的理由应当围绕“宪法所规定的权利与自由”受到了侵害这一主题,而不得提出与之无关的纯粹的程序规则的合宪性,比如财税法的适用范围、国务院咨询的缺陷或是修正案的可受理性等。[14]

   2008年宪法修正案在增修事后审查的同时也引入了“过滤机制”,以便过滤掉理由尚不充分的申请,防止宪法委员会工作负荷过重。2009年组织法规定了个案关联性、重大严肃性以及新颖性等三项要求:

1.个案关联性:系争条款应该与主审法院审理的具体案件存在关联性,(点击此处阅读下一页)


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